Lýðræðisleg umræða

Umræðuhlutverki þingsins eru gerð góð skil af íhaldsmanninum Edmund Burke þegar hann lýsir þinginu sem „umræðusamkomu […] einnar þjóðar, með sameiginlega hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi. Þar ættu staðbundnar óskir eða fordómar ekki að ráða ferðinni heldur hagur heildarinnar, sem leiða má af yfirvegun heildarinnar.“769 Hugtakið samræðustjórnmál á rætur sínar í þessari hugsjón um þingið sem vettvang rökræðu sem tekur öðru fremur mið af almannahagsmunum. Markmið rökræðu er að lýsa upp málefni; því verður hún að byggjast á upplýsingum um staðreyndir mála og sá sem stundar rökræðu af heilindum leitast við að hafa það sem sannara reynist. Gildi stjórnmálarökræðunnar er meðal annars fólgið í því að láta andstæð sjónarmið takast á og það er hlutverk stjórnarandstöðu að láta reyna á málflutning stjórnarliða til að skerpa röksemdir. Íslensk stjórnmál hafa ekki náð að þroskast í samræmi við þessa hugsjón lýðræðisins. Þau hafa þvert á móti oft einkennst af kappræðu og átökum þar sem markmiðið er að sigra andstæðinginn og sannfæra áheyrendur, burtséð frá því hvort það þjóni best almannahagsmunum og sé í samræmi við bestu upplýsingar. Í kappræðum skipast þingmenn í sveitir eftir fyrirframgefnum flokkslínum fremur en eftir málefnum. Þingið verður þá „vettvangur fyrir rökræður, sem settar eru á svið“770 til að hafa áhrif á kjósendur í gegnum fjölmiðla, enda úrslitin fyrirfram ráðin af oddvitum flokkanna og helstu ráðgjöfum þeirra. Slík stjórnmál eru nánast dæmd til þess að vera ófagleg því að niðurstöður ráðast af aflsmun fremur en góðum röksemdum sem byggjast á traustum upplýsingum.

Í undanfara bankahrunsins vekur það sérstaka athygli að Seðlabankinn hélt fundi með oddvitum stjórnarflokkanna en þeir sáu hvorki ástæðu til þess að upplýsa ríkisstjórnina um stöðu mála, ekki einu sinni fagráðherra viðskipta, né þingið. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, utanríkisráðherra, hefur sagt að hún teldi skynsamlegra að ríkisstjórnin væri „fjölskipað stjórnvald“, líkt og borgarstjórn, þar sem ráðherrar verða að ráða ráðum sínum áður en mikilvægar ákvarðanir eru teknar.771 Leiða má líkur að því að slík tilhögun mundi stuðla að aukinni rökræðu og ígrundun í undanfara ákvarðana og leiða þar með til þess að þær yrðu betur undirbyggðar og vandaðri. Ein leið til þess að undirbúa mál vel er að leita faglegra umsagna, en hér hefur verið ríkjandi virðingarleysi gagnvart fræðilegu áliti. Það virðist vera djúpstæð vantrú á fræðilegar röksemdir og rík tilhneiging til þess að rekja þær til einhverra sérhagsmuna eða pólitískrar afstöðu sem notuð er til að grafa undan trúverðugleika þeirra. Þetta hentar vel á hinum pólitíska vettvangi þar sem menn vilja geta leikið valdataflið án þess að þurfa að skeyta um rök, vandaða stjórnsýsluhætti eða sanngirni.772 Umburðarleysið gagnvart fræðilegum röksemdum endurspeglaðist meðal annars í því að Þjóðhagsstofnun var lögð niður. Sú ráðstöfun veikti faglegt bakland þingsins sem var þó í veikri stöðu fyrir í þessu tilliti.773

Mikið ráðherraræði eykur líkurnar á gerræðislegum ákvörðunum sem efla vald viðkomandi stjórnmálamanns. Þetta helst gjarnan í hendur við þrönga sýn á lýðræðið sem felst í því að stjórnmálamenn beri verk sín reglulega undir dóm kjósenda og þess á milli eigi þeir að hafa frjálsar hendur um það hvernig þeir fara með völd sín, svo lengi sem þeir halda sig innan ramma laganna. Þetta er afar þröng sýn á lýðræðislegt lögmæti stjórnarhátta. Það er mikilvægur hluti af lýðræðislegum stjórnarháttum að haga ákvörðunum stjórnvalda jafnan þannig að þær standist skoðun og séu teknar í sæmilegri sátt við þá sem málið varðar. Frá því sjónarmiði séð krefjast lýðræðislegir stjórnarhættir þess að mál séu faglega undirbúin, ígrunduð og vel kynnt, en ekki bara að verk stjórnmálamanna séu lögð í dóm kjósenda í lok kjörtímabils. 774 Sá dómur kjósenda virkar líka sérlega illa hérlendis þar sem flokkar ganga yfirleitt óbundnir til kosninga og erfitt er að sjá fyrir hvers konar samsteypustjórn verður mynduð.

Ágætt dæmi um hvernig kaupin gerast á eyrinni í íslenskum stjórnmálum eru kosningaloforð flokkanna 2003 og stjórnarmyndunin í kjölfar þeirra. Á miðjum þenslutímum í íslensku samfélagi (svo sem vegna Kárahnjúkavirkjunar) var ákveðið að láta Íbúðalánasjóð bjóða 90% lán þrátt fyrir eindregnar aðvaranir sérfræðinga um að slíkt væri þensluhvetjandi. Um hækkun á lánum Íbúðalánasjóðs og lækkun vaxta hjá sjóðnum segir hagfræðingurinn Geir H. Haarde, þáverandi fjármálaráðherra: „[Þ]etta voru hrein mistök og því miður verður maður að viðurkenna hreinskilnislega að um þetta hafði maður náttúrlega miklar efasemdir, en um þetta var samið við ríkisstjórnarmyndunina 2003 og ef það hefði ekki verið gert þá hefði sú ríkisstjórn ekki verið mynduð. Þetta er nú bara svona […] hluti af veruleika stjórnmálamannsins að stundum þarf að taka tillit til þessa atriðis.“775 Samkvæmt þessum orðum var mikilvægara fyrir stjórnmálamenn að halda völdum en að stunda skynsamlega hagstjórn landi og þjóð til heilla.

Hugmyndir um að auka beint lýðræði, svo sem með því að nýta nútímaupplýsingatækni til þess að fjölga atkvæðagreiðslum um einstök mál, eru takmarkaðar ef þeim fylgja ekki raunhæfar áætlanir um að styrkja forsendur upplýstrar umræðu og skoðanamyndunar meðal borgaranna.776 Svarið við því að stjórnkerfið hafi ekki reynst „hafa bolmagn til að takast á við stækkun bankakerfisins og útrás viðskiptalífsins“ er ekki að fjölga atkvæðagreiðslum.777 Ein hættan við fulltrúalýðræði er að stjórnmálamenn leggi sig um of í líma við að þóknast kjósendum og skammtímahagsmunum þeirra. Vissulega er mikilvægt að huga vel að þætti þjóðaratkvæðagreiðslna um þýðingarmikil mál og setja skilyrði um þær. En meginverkefnið er að styrkja stjórnkerfið, leggja rækt við ríkið, svo að það geti gætt betur almannahagsmuna og varist ágangi sérhagsmuna. Styrkur lýðræðisins veltur á því að grundvallarinnviðir lýðræðislegs samfélags séu traustir svo að almenningur geti reitt sig á að mál séu faglega unnin, ákvarðanir vel ígrundaðar og öll meðferð almannavaldsins sé hófsöm og sanngjörn.

Eftirlit og siðferði

Þetta tengist þriðja meginhlutverki þingsins, eftirlitshlutverkinu. Í grunninn byggist íslensk stjórnsýsla á „miðstýringu þar sem ráðherrann hefur alla þræði í hendi sér“.778 Ráðherrar njóta mikils sjálfstæðis án þess að búa við ríkar kröfur um pólitíska og siðferðilega ábyrgð. Þetta er slæm blanda og í raun ávísun á óábyrga meðferð valds. Hérlendis hafa ekki tíðkast svokallaðar „heiðursmannaafsagnir þar sem ráðherrar hafa tekið afleiðingunum af því að stjórnsýsla á þeirra vegum hefur brugðist á einn eða annan hátt með því að segja af sér“.779 Í stað heiðursmannareglunnar hafa íslenskir stjórnmálamenn fremur vísað í sakamannaregluna sem kveður á um að þeim eigi að vera sætt uns sekt er sönnuð: „[S]tjórnmálamenn […] afsaka oftast ávirðingar sínar með því að reglur skorti eða […] að enginn teljist sekur fyrr en sök sannast og vafi komi sökunauti í hag. Hér samsama þeir sig sakamanninum og einblína á lagabókstafinn. Þeir gefa því engan gaum að í stjórnmálum á önnur regla að gilda, sú að vafi sé túlkaður gegn stjórnmálamanninum, því að nálægðin ein við spillingu veldur trúnaðarbresti, en fullur trúnaður er undirstaða fulltrúalýðræðis.“ 780

Það vakti alheimsathygli að enginn íslenskur ráðherra sagði af sér strax í kjölfar bankahrunsins. Höfðu þeir þó sinnt embættisskyldum sínum illa og stjórnsýsla á þeirra vegum óneitanlega brugðist hrapallega. Skýringin á því að stjórnmálamenn öxluðu ekki ábyrgð með afsögnum er meðal annars sú að raunhæfasta eftirlitið með einstökum ráðherrum hérlendis er hjá stjórnarflokkunum hverju sinni. Þingið getur krafið ráðherra um upplýsingar og um svör fyrir gerðir stjórnsýslunnar, en óraunhæft er að ætla að þingið lýsi vantrausti á ráðherra sem situr í skjóli meirihluta þingsins; það mundi jafngilda stjórnarslitum.781

Hið sama gildir um stjórnmálin og stjórnsýsluna að þótt hið ytra aðhald sé nauðsynlegt þá er það ekki nægilegt. Frá siðferðilegu sjónarmiði er ekki síður mikilvægt að efla hið innra eftirlit stjórnmálamanna með sjálfum sér og leitast við að rækta þann hugsunarhátt innan stjórnmálanna að þau séu ekki bara barátta um völd og áhrif heldur öðru fremur þjónusta í almannaþágu. Hinni umfangsmiklu og ríku ábyrgð stjórnmálamanna á farsæld borgaranna og ríkisins hefur verið líkt við frumábyrgð foreldra á velferð barna.782 Þeim er trúað fyrir fjöreggi þjóðarinnar. Því ber að gera strangar siðferðiskröfur til stjórnmálamanna og eðlilegt að þeir ígrundi það sjálfir reglulega hverjar eru helstu skyldur þeirra og ábyrgð. Með því að setja sér siðareglur myndu þeir lýsa því yfir við almenning á hvaða siðferðilegu mælikvarða þeim finnst sanngjarnt að verk þeirra séu metin. Til að það beri árangur er nauðsynlegt að þeir fari sjálfir í gegnum það ferli að yfirvega skyldur sínar og lýsa þeim fyrir umbjóðendum sínum. Það er hluti af siðferðilegu sjálfræði að lúta þeim siðareglum sem menn fallast á af skynsemi sinni og samsama sig þannig inntaki þeirra. Þetta samrýmist því ekki að stjórnmálamönnum væru settar siðareglur af einhverjum öðrum. Hins vegar er mikilvægt að siðareglum sé fylgt eftir þannig að þær verði virkar og viðurlög séu við brotum á þeim.

Viss aðgreining framkvæmdarvalds og löggjafarvalds er eitt af meginatriðum lýðræðislegrar stjórnskipunar. Hún birtist meðal annars í því að þinginu ber að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu. Þingið hefur hins vegar ekki náð að rækja þetta hlutverk sitt með öflugum hætti, þótt það hafi vissulega styrkst umtalsvert með embætti umboðsmanns Alþingis og tilfærslu Ríkisendurskoðunar undir Alþingi.783 Ein ástæða þess að þingið rækir ekki vel eftirlitshlutverk sitt er að stjórnarmeirihlutinn á hverjum tíma styður ríkisstjórnina og því er það í raun stjórnarandstaðan ein sem veitir framkvæmdarvaldinu aðhald. Færð hafa verið rök fyrir því að „á Íslandi [ríki] mun óheftara meirihlutaræði en í flestum þeirra smáríkja í Evrópu sem hafa traustar lýðræðishefðir“.784 Af þessum ástæðum hefur því verið haldið fram að raunhæfasta leiðin til að efla þingið sé að styrkja stjórnarandstöðuna enda sé hugmyndin um sjálfstæði löggjafans gagnvart framkvæmdarvaldinu eins konar goðsögn: „Stjórnmálaflokkarnir skiptast á um að sinna hlutverki stjórnarandstöðunnar og það styrkir óneitanlega lýðræðið þegar stjórnarandstaðan getur rækt vel aðhaldshlutverk sitt.“785 Meginforsendur þess að aðhaldshlutverkið verði öflugra er þó að hernaðarlist kappræðunnar víki fyrir upplýstum skoðanaskiptum og að vettvangur rökræðna verði treystur. Ein leið til þess að gera það er að efla fastanefndir þingsins eins og lagt er til í nýlegri skýrslu um eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu.786

Auknar fjárveitingar til þingflokka gera þeim betur kleift en áður að afla sér faglegrar ráðgjafar við málatilbúnað, þótt flokkarnir kjósi ef til vill að nota fjármunina til annars. Full ástæða væri til að gera úttekt á því. Fagleg styrking þingsins sjálfs, aðgengi þess að óháðum upplýsingum og trúverðug notkun þeirra í umræðum á þingi, skiptir hér meginmáli. Hér er því aftur komið að stjórnmálamenningunni. Hanaslagsstíllinn í samskiptum stjórnar og stjórnarandstöðu verður til þess að almenningur getur illa treyst því að andmæli stjórnarandstöðu séu málefnaleg og byggð á traustum upplýsingum eða ekki. Þótt fleiri þættir komi til er þetta eflaust ein ástæða þess að gagnrýni stjórnarandstæðinga á fjármálastefnuna í aðdraganda bankahrunsins fékk ekki hljómgrunn. Undantekningarlítið eru frumvörp stjórnarandstöðunnar til að mynda svæfð í nefnd eða þá að þau komast ekki á dagskrá, burtséð frá því hvort góð mál eru þar á ferð eða ekki.787 Bættir stjórnsiðir eru því forsenda þess að þingið styrkist og geti betur gegnt öllum meginhlutverkum sínum.

Vald og lýðræði

„Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að láta fara fram könnun á valdi í íslenzku þjóðfélagi. Könnunin skal fólgin í því að rannsaka og greina hvernig háttað er völdum og valdahlutföllum stofnana og samtaka, bæði opinberra og óopinberra. Könnun þessari verði hraðað og niðurstöðurnar kynntar Alþingi.“ Þannig hljóðar þingsályktun sem Alþingi samþykkti 18. mars 1987. Flutningsmenn þingsályktunartillögunnar voru Haraldur Ólafsson og fimm aðrir þingmenn Framsóknarflokksins. Í greinargerð með tillögunni segir meðal annars: „Í öðru lagi er þetta rannsókn á lýðræðinu hér á landi, hvernig það virkar eða virkar ekki, athugað er hvernig stöðu einstaklingsins er háttað og hvort og hvernig einstakir hópar ná fram áhugamálum sínum.“788 Fram kemur að sambærileg könnun hafi verið gerð í Noregi og standi fyrir dyrum í Svíþjóð. Ekki er að sjá að þessari samþykkt Alþingis hafi verið fylgt eftir.

Árið 2004 fór Ísland með formennsku í Norrænu ráðherranefndinni. Ein af áherslum formennskuársins var greining á stöðu lýðræðis á Norðurlöndum. Ástæðan var sú að bæði norsk og dönsk stjórnvöld höfðu nýlega látið gera viðamikla úttekt á lýðræði og völdum í löndum sínum. Norræn nefnd lagði meðal annars til að hinar Norðurlandaþjóðirnar létu líka greina stöðu lýðræðisins hjá sér. Ríkisstjórn Íslands vísaði tillögum nefndarinnar til starfandi stjórnarskrárnefndar og fréttist ekkert af þeim meir. Meðal þess sem fram kom í lýðræðisúttekt Norðmanna árið 2003 var að efnahagslegt vald var að færast á fárra manna hendur. Jóhanna Sigurðardóttir flutti tillögu til þingsályktunar um rannsókn á þróun valds og lýðræðis á löggjafarþinginu 2004–2005. Samkvæmt tillögunni átti að skoða hvernig þrískipting ríkisvaldsins birtist í framkvæmd sem og vald fjölmiðla og áhrif þeirra. „Við rannsóknina verði jafnframt lagt mat á hvort og að hve miklu leyti völd hafa færst frá kjörnum fulltrúum til einkaaðila, m.a. með breytingu á efnahagslegu valdi í krafti tilfærslu eigna og fjármagns og hvort ákvarðanir og fjárfestingar stórra valdablokka í atvinnu- og fjármálalífi hafi nú verulega meiri áhrif en áður á afkomu og þróun þjóðarbúsins. Lagt verði mat á framhald þessarar þróunar fyrir efnahags- og atvinnulíf og með tilliti til eigna- og tekjutilfærslna í þjóðfélaginu.“

Tillögunni var vísað til nefndar þar sem hún sofnaði værum svefni. Hún var flutt af þingmönnum sem þá voru í stjórnarandstöðu en þegar þeir komust í stjórn beittu þeir sér ekki fyrir rannsókn á lýðræði. Fyrrverandi þingmaður lýsti því svo fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að á vordögum 2004 hefði þingið gefist upp fyrir viðskiptaveldinu.789 Styrmir Gunnarsson, fyrrverandi ritstjóri Morgunblaðsins, telur að þetta hafi gerst enn fyrr: „með hinu frjálsa framsali kvótans – og veldi kvótakónganna hafi staðið allan tíunda áratuginn. Þeim hafi svo verið velt úr sessi af fjármálamönnum svona í kringum aldamótin, og alveg sérstaklega með einkavæðingu bankanna, og að veldi fjármálamannanna hafi staðið þangað til haustið 2008 en raunverulega hafi hinum kjörnu fulltrúum þjóðarinnar, alþingismönnum og ríkisstjórn, í raun verið ýtt til hliðar á tíunda áratugnum.“790

Tillagan um skoðun á valdi og lýðræði á Íslandi virðist því hafa verið tímabær, en áhugi þingmanna var enginn þótt mikil átök yrðu einmitt þetta ár 2004 um fjölmiðla og vald forseta Íslands.

Ályktanir og lærdómar

Íslensk stjórnmálamenning er vanþroskuð og einkennist af miklu valdi ráðherra og oddvita stjórnarflokkanna. Þingið rækir illa umræðuhlutverk sitt vegna ofuráherslu á kappræðu þar sem þekking og rökræður víkja fyrir hernaðarlist og valdaklækjum. Þingið er líka illa í stakk búið til þess að rækja eftirlitshlutverk sitt, meðal annars vegna ofríkis meirihlutans og framkvæmdarvaldsins, sem og skorts á faglegu baklandi fyrir þingið. Skortur á fagmennsku og vantrú á fræðilegum röksemdum er mein í íslenskum stjórnmálum. Andvaraleysi hefur verið ríkjandi gagnvart því í íslensku samfélagi hvernig vald í krafti auðs hefur safnast á fárra hendur og ógnað lýðræðislegum stjórnarháttum.

Lærdómar:

• Leita þarf leiða til þess að styrkja siðferðisvitund stjórnmálamanna og auka virðingu þeirra fyrir góðum stjórnsiðum. Í því skyni þyrftu þingmenn meðal annars að setja sér siðareglur og skýra þar með fyrir sjálfum sér og almenningi hvernig þeir skilja meginskyldur sínar og ábyrgð.
• Draga þarf úr ráðherraræði og styrkja eftirlitshlutverk Alþingis.
• Efla þarf góða rökræðusiði meðal þjóðarinnar og kjörinna fulltrúa hennar. Í því skyni þyrfti að vinna skipulega að því í skólum landsins að búa nemendur undir þátttöku í lýðræðissamfélagi með þjálfun í málefnalegri rökræðu og skoðanaskiptum.
• Taka þarf stjórnarskrána til skipulegrar endurskoðunar í því skyni að treysta grundvallarinnviði lýðræðissamfélagsins og skýra betur meginskyldur, ábyrgð og hlutverk valdhafa.