II. Stjórnsýsla, stjórnsiðir, stjórnmál

Ytra eftirlit

Öflugt ytra eftirlit á vegum stjórnvalda er ein höfuðforsenda þess að almenningur geti haft traust á fjármálastofnunum og að þær séu traustsins verðar. Starfsmenn þessara stofnana axla brýnar skyldur gagnvart almenningi, ekki síst vegna þess að sérstaða fjármálafyrirtækja liggur í því að þau eru fjármögnuð jafnt af hluthöfum og skuldabréfaeigendum sem almennum innlánum almennings. Fall fjármálastofnana getur haft alvarlegar afleiðingar fyrir þjóðfélagið í heild. Þess vegna þurfa bankar að lúta öflugri vernd, sterkara aðhaldi og inngripum af hálfu opinberra aðila en önnur fyrirtæki. Starfsemi banka er reist á trausti í ríkara mæli en annarra fyrirtækja og til að þeir gegni hlutverki sínu í gangverki efnahagslífsins þurfa þeir að hafa bakhjarl sem þeir geta leitað til sé hætta á að þeir glati trausti eða verði fyrir áhlaupi. Til að bankar þrífist þurfa þeir því sterkt ríkisvald sem bakhjarl enda einkenna öflugar eftirlitsstofnanir ríkisins bankastarfsemi hvarvetna. Bankar eru ekki venjuleg fyrirtæki, að minnsta kosti ekki sá hluti þeirra sem sinnir hefðbundnum bankaviðskiptum.445 Færa má rök fyrir því að það séu almannahagsmunir að tryggja rekstur þeirra. Sú staðreynd að stjórnvöld hafa komið upp tryggingakerfi vegna innlána almennings eykur áhættusækni fjármálafyrirtækja því að stjórnendur reiða sig á að þeir þurfi ekki að taka skellinn ef illa fer. Því verða eftirlitsstofnanir að vera grimmir varðhundar almannahagsmuna andspænis sérhagsmunum fjármagnsaflanna. Jafnframt er það fjárfestum í hag að eftirlitsstofnanir séu öflugar því að það er vísbending um gæði fjármálakerfisins.

Ytra eftirlit með íslenskum fjármálastofnunum er einkum á hendi þriggja aðila: Samkeppniseftirlitsins, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Samkeppniseftirlitinu er ætlað að efla virka samkeppni í viðskiptum, koma í veg fyrir skaðlega fákeppni og samkeppnishömlur.446 Fjármálaeftirlitið (FME) hefur eftirlit með einstökum fjármálastofnunum: „Hlutverk Fjármálaeftirlitsins er að fylgjast með því að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög og reglur og að öðru leyti í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti.“447 Loks er það hluti af víðtæku markmiði Seðlabanka Íslands að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi í landinu. Hvort með sínum hætti eiga Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn því að hafa eftirlit með fjármálastöðugleika og þeim ber skylda til að koma í veg fyrir óstöðugleika í bankakerfinu. Í þessum kafla verður eingöngu fjallað um þátt Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans í aðdraganda bankahrunsins. Hér að framan (í kafla I.1) var fjallað um þátt Fjármálaeftirlitsins í einkavæðingu bankanna og þáttur Seðlabankans verður áfram til umræðu hér á eftir (í kafla II.2).

Í ljósi þeirra atburða sem hér urðu á haustdögum 2008 virðist nokkuð ljóst að Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn brugðust þessu hlutverki sínu.448 Ein meginspurningin í þessu samhengi er hvort þessar eftirlitsstofnanir hafi verið nægilega sjálfstæðar gagnvart fjármálastofnunum sem þær áttu að hafa eftirlit með í aðdraganda bankahrunsins. „Það dönsuðu allir með,“ er gjarnan sagt þegar rætt er um íslenskt samfélag í aðdraganda bankahrunsins og eru eftirlitsaðilar þar ekki undanskildir. Forstöðumaður Fjármálaeftirlitsins segir „kúltúrinn“ hjá Fjármálaeftirlitinu alltaf hafa einkennst af miklu sjálfstæði. Seðlabankinn hefur einnig haft mikið sjálfstæði og veitt ríkisstjórnum aðhald. Bankastjórnin í aðdraganda hrunsins kom að hluta til úr röðum fyrrverandi stjórnmálamanna og hafði þar með mikil tengsl við stjórnmálaflokkana. Þetta hefur vakið efasemdir um sjálfstæði bankans og dregið úr trúverðugleika hans.449 Sjálfstæði eftirlitsstofnana af þessu tagi er augljóslega afar mikilvægt, bæði gagnvart hugsanlegum afskiptum stjórnmálamanna og valdi fjármálastofnana. En hvað felur það í sér? Skilyrðum sjálfstæðis má lýsa bæði út frá persónulegum þáttum, svo sem hugrekki til þess að sinna ströngu eftirliti, og færni til þess að greina stöðu bankanna. Þeim má líka lýsa út frá stofnanabundnum þáttum og starfsskilyrðum, svo sem valdheimildum, mannafla og fjárhag. Eigi eftirlitsstofnun að geta rækt hlutverk sitt vel þarf hvort tveggja að vera til staðar.

Starfshættir og viðhorf

Þegar starfshættir stofnunar eru metnir verður vitanlega að taka tillit til þeirra starfsskilyrða sem starfsfólki eru búin. Það kemur víða fram að Fjármálaeftirlitið hafi verið alltof fámenn stofnun, starfsmönnum hafi ekki fjölgað samhliða aukinni ábyrgð og nýjum verkefnum. Einnig er bent á að starfsmannaveltan hafi verið mikil, til dæmis var hún 25% frá miðju ári 2005 til miðs árs 2006.450 Ástæður þessa voru óánægja með laun og starfsaðstöðu, auk þess sem fjármálafyrirtækin nældu gjarnan í starfsmenn þaðan og greiddu þeim mun hærri laun en Fjármálaeftirlitið borgaði.451 Fyrrverandi starfsmaður Fjármálaeftirlitsins greinir frá því að hann hafi tvöfaldað laun sín þegar hann réð sig sem regluvörð hjá Glitni 2007.452 Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram að starfsmannaveltan hafi ekki verið óvenjuhá miðað við nágrannalönd okkar en hún hafi verið óvenjuskaðleg að því leyti að stofnuninni hélst ekki á reynslumeira fólki og fólki með tiltekna menntun. 453 Þetta leiddi til þess að starfsreynsla safnaðist ekki nægilega vel upp hjá eftirlitinu sem var að miklu leyti mannað af ungu fólki sem hafði ekki næga innsýn í hvernig fjármálafyrirtæki virka. Einn viðmælandi fyrir rannsóknarnefnd Alþingis orðaði það svo: „En þarna voru bara krakkar sem voru allt of reynslulaus og voru nýútskrifuð, […] við hættum nánast flestallir sérfræðingarnir þarna bara á einhverju einu ári. Og það sem við höfðum fram yfir þau í hruninu var að við vorum kannski með fimm til tíu ára starfsreynslu, það skorti kannski á þó að það væru margir alveg frábærir þar, ég er ekki meina það, en meiri hlutinn af lögfræðingunum var kannski með ár frá útskrift. Það er ekki gott sko.“454

Páll Gunnar Pálsson var forstjóri Fjármálaeftirlitsins á helstu vaxtarárum bankanna frá 1999 til miðs árs 2005. Hann segir að nánast alla sína tíð hafi verið „gríðarleg andstaða við stækkun Fjármálaeftirlitsins“,455 einmitt á þeim tíma þegar mest þörf var á að spyrna gegn útþenslu bankanna. Hann leggur hins vegar áherslu á að meginatriði sé ekki stærð stofnunarinnar heldur styrkur hennar sem ráðist af mörgu öðru en fjármunum.456 Eftir að Jónas Fr. Jónsson tók við styrkist stofnunin mjög fjárhagslega; honum tókst að „þrefalda budgetið“ í sinni stjórnartíð.457 Hann beitti sér fyrir auknu aðhaldi í rekstrinum með þeim árangri að stofnunin skilaði rekstrarafgangi. Fjárhagsvandi virðist því ekki hafa hrjáð stofnunina síðustu árin. Jónas Fr. breytti líka um launastefnu innan stofnunarinnar sem leiddi til þess að launamunur innan hennar jókst.

Eitt af því sem gerði Fjármálaeftirlitinu erfitt fyrir og reyndi mjög á starfsfólk stofnunarinnar var hve þeim var oft mætt af mikilli hörku innan bankanna. Regluvörður hjá Kaupþingi segir að bankinn hafi undantekningarlaust ákveðið að „taka slaginn“ við FME sem hafi gert eftirlitinu mjög erfitt fyrir.458 Elín Jónsdóttir, sem var lögfræðingur á verðbréfasviði Fjármálaeftirlitsins í fjögur ár, lýsir reynslu sinni af samskiptum eftirlitsins við bankana þannig að starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hafi verið mætt af fullri hörku í bönkunum: „Ég man eftir fundum þar sem maður sat við langborð í stórum fundarherbergjum og á móti manni var þéttskipaður hópur af lögfræðingum og yfirmönnum bankans, allir rauðir í framan af reiði vegna afskiptasemi Fjármálaeftirlitsins.“ Hún segir sérfræðinga bankanna hafa beitt reglum stjórnsýslulaga af fullum þunga í tilvikum þar sem þær áttu ekkert sérstaklega vel við að hennar mati. „Valdajafnvægið er allt annað en það sem haft var í huga þegar reglurnar voru settar, enda stjórnsýslureglunum ætlað að vernda einstaklingana gagnvart stjórnvöldum,“ segir Elín.459

Þessi lýsing dregur vissulega fram fjandsamlegt viðmót bankanna gagnvart starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins, en hún vekur jafnframt þá spurningu hvort Fjármálaeftirlitið hefði ekki getað staðið að heimsóknum sínum með þeim hætti að starfsmenn þess fengju grið gagnvart slíku framferði, svo sem með því að setja skilyrði um fjölda fulltrúa bankanna á hverjum fundi. Eftirlitsaðilinn á að stjórna á vettvangi, ekki fjármálastofnunin sem lýtur eftirlitinu. Hér reynir á hugrekki og festu stjórnenda andspænis fjandsamlegu viðmóti bankanna sem og útsjónarsemi í að bregðast við því. Þegar stofnun beitir ekki valdi sínu af myndugleik tapar hún virðingu þeirra sem við er að eiga. Þetta hefur áhrif á sjálfsvirðingu starfsmanna sem finnst þeir ekki valda verkefnum sínum. Jónas Fr. Jónsson segir að þegar hann tók við sem forstjóri hafi ákveðin minnimáttarkennd verið ríkjandi meðal starfsmanna Fjármálaeftirlitsins gagnvart eftirlitsskyldu aðilunum sem hafi haft bestu sérfræðingana. 460 Ætla má að sú tilfinning hafi haft áhrif á mikla starfsmannaveltu innan Fjármálaeftirlitsins ekki síður en launakjörin. Einnig kemur fram í gögnum að upplýsingakerfi Fjármálaeftirlitsins hafi verið í ólestri; Jónas Fr. Jónsson segir að ástandið í þeim málum hafi verið „skelfilegt“ þegar hann kom til starfa. „Það stóð starfseminni fyrir þrifum með ýmsum, ýmsum hætti, t.d. gerði alla yfirsýn og eftirfylgni mjög erfiða.“461 Í stofnun sem vinnur að mestu við söfnun og greiningu upplýsinga gerir þetta óhjákvæmilega að verkum að starfsmenn hafa ekki fullnægjandi yfirlit yfir viðfangsefni sitt og dregur úr getu þeirra til þess að sinna hlutverki sínu af festu. Jónas beitti sér fyrir umbótum á upplýsingakerfinu en stofnunin leitaði sér ekki sérfræðiráðgjafar til þess að auðvelda sér að bæta þessi mál.462

Jónas Fr. Jónsson kýs oftast að haga orðum sínum svo að fjármálafyrirtækin og Fjármálaeftirlitið eigi sameiginlegra hagsmuna að gæta. Í ræðu sem hann hélt hjá Samtökum fjármálafyrirtækja, á SFF-deginum 10. apríl 2008, vék hann sérstaklega að þessu: „Þessi samstaða er mikilvæg þar sem markmið SFF og Fjármálaeftirlitsins fara í meginatriðum saman. Fjármálaeftirlitið vill stuðla að traustum undirstöðum fjármálaþjónustufyrirtækja og að leikreglum sé fylgt. SFF vinnur að samkeppnishæfum starfsskilyrðum fjármálaþjónustu fyrirtækja. Að mínu mati verða fyrirtæki í fjármálaþjónustu aldrei samkeppnishæf nema þau teljist löghlýðin og undirstöður þeirra séu traustar. Til að staðreyna slíkt á trúverðugan hátt þarf sjálfstætt og öflugt eftirlit.“463 Vissulega má veita aðhald með samvinnu og sú afstaða er skiljanleg út frá þeirri forsendu að fjármálafyrirtæki vilji öðru fremur temja sér góða viðskiptahætti. Það er hins vegar hætt við því að þau geri það ekki nema þau finni óþyrmilega fyrir neikvæðum afleiðingum af hinu gagnstæða og það gerist einungis með því að veita þeim öflugt aðhald. Í því verkefni er vafalítið gagnlegra fyrir fjármálaeftirlit að stilla sér upp sem öflugum mótherja fremur en samverkamanni fjármálafyrirtækja.464 Auk þess má segja að Fjármálaeftirlitið hafi ekki verið sjálfu sér samkvæmt í hugmyndinni um aðhald með samvinnu því að ein augljós leið til þess hefði verið að styðja með öflugum hætti við bakið á regluvörðum og innri endurskoðendum innan bankanna.465 En eins og rætt var um hér að framan þá var það ekki gert.466

Eftirlitsstofnun hefur vart nægilegar forsendur til þess að treysta stjórnendum fjármálastofnana nema þeir hafi sýnt um árabil að þeir séu traustsins verðir. Grunnur fyrir trausti hafði ekki skapast hér á landi þar sem sjálfstæð og fagleg bankamenning var frekar óþroskuð. Ríkjandi hugsunarháttur meðal stjórnvalda og í fjármálaheiminum var aftur á móti, eins og vikið verður nánar að síðar (kafli III.1), að eftirlitið ætti ekki að vera íþyngjandi. Jónas Fr. Jónsson skýrir þá afstöðu sína að líta á fjármálafyrirtækin sem samherja í baráttunni gegn slæmum viðskiptaháttum með því að hann hafi litið svo á að forsvarsmenn þeirra hafi haft bæði sterka fjárhagslega og mannorðsbundna hvata til þess að starfa heiðarlega. Hann hafi ekki haft neina ástæðu til þess að ætla annað en að íslenskir bankamenn ynnu af heiðarleika.467 Það rímar við þetta að skrifstofustjóri viðskiptaráðuneytisins er þeirrar skoðunar að Fjármálaeftirlitið hafi byggt um of á gögnum frá bönkunum, væntanlega í trausti þess að þau væru rétt.468 Það er hlutverk Fjármálaeftirlitsins að sannreyna upplýsingar sem stofnunin fær frá fjármálafyrirtækjum. Það kemur líka fram í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að þótt Fjármálaeftirlitið hafi endurtekið komist að því í vettvangsathugunum sínum að lögum hafi ekki verið fylgt, hafi eftirlitið ekki beitt þeim lagalegu úrræðum sem það hafði yfir að ráða.469 Sú vitneskja að lögum var ekki alltaf fylgt hefði átt að draga úr þeirri trú forstjórans að íslenskir bankamenn ynnu af heiðarleika.

Í áðurnefndu ávarpi hjá Samtökum fjármálafyrirtækja setti forstjóri Fjármálaeftirlitsins vissulega fram nokkur mikilvæg atriði sem hann áleit að bankarnir þyrftu að huga að til þess að bæta stöðu sína, svo sem að auka gagnsæi, gæta að þröngu eignarhaldi og rifa seglin. En framsetningin er á þeim nótum að þetta eru vinsamleg tilmæli og ekki er merkjanlegt að neinum hörðum aðgerðum hafi verið beitt til þess að fylgja þeim eftir, enda tekið fram í erindinu að bankarnir hafi allir staðist strangt álagspróf eftirlitsins. Meginniðurstaðan er sú að bankarnir standi sterkt og að undirstöður þeirra séu traustar. Það er umhugsunarvert hve sú trú var ennþá sterk hjá helsta eftirlitsaðila íslenskra fjármálastofnana á vordögum 2008, einungis hálfu ári fyrir hrun þeirra sem má meðal annars rekja til slæmrar áhættustýringar auk krosseignatengsla og lána til tengdra aðila. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins segir í ræðunni: „Það má segja viðskiptabönkunum þremur til hróss að þeir áttuðu sig snemma á mikilvægi áhættustýringar í rekstri sínum. Ágætt dæmi um árangur þessa er sú staðreynd, að öfugt við fjölmarga banka um allan heim, þá voru fjárfestingar þeirra í sérlega áhættusömum fjármálagerningum hverfandi.“ 470 Með því að draga sérstaklega fram og hrósa íslensku bönkunum fyrir að fjárfesta ekki í ákveðinni tegund af fjármálagerningum (skuldabréfavafningum) horfir hann framhjá því að íslenskir bankar ástunduðu annars konar áhættusama fjármálagerninga, svo sem útlán til eignarhaldsfélaga sem voru í reynd hlutabréfavafningar og kalla má nýjar fjármagnsafurðir á markaði.471

Áhrif smæðarinnar

Í lögum er kveðið á um að forstjóri Fjármálaeftirlitsins skuli búa yfir „víðtækri þekkingu og starfsreynslu á fjármagnsmarkaði“.472 Þegar Jónas Fr. Jónsson var ráðinn hafði hann fimm ára reynslu sem framkvæmdastjóri innra markaðssviðs Eftirlitsstofnunar EFTA í Brussel. Hann hafði aftur á móti ekki beina reynslu af störfum í bönkum eða fjármálafyrirtækjum og þar með ekki þá þekkingu og starfsreynslu sem slík störf hefðu skilað. Vissulega takmarkar smæð íslensks samfélags þann hóp sem hægt er að velja úr en gagnrýna má stjórn Fjármálaeftirlitsins fyrir að hafa ekki gefið þessu sjónarmiði meira vægi við ráðninguna.

Gera má ráð fyrir að farsælla hefði verið að hafa sem forstjóra Fjármálaeftirlitsins á þessum afdrifaríku tímum reyndari þungavigtarmann með sterkari stöðu gagnvart hinni nýju kynslóð bankamanna en jafnaldri þeirra gat haft. Það þarf hugrekki í svona starf og hörku í eftirfylgni og ein forsenda þessa er reynsla af viðfangsefninu. Fjármálaeftirlitið er enginn engill. Afdrifaríkt dæmi um skort á harðfylgi er að Fjármálaeftirlitið fylgdi ekki stíft eftir reglunni um að „áhætta vegna eins eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptamanna má ekki fara fram úr 25% af eiginfjárgrunni fjármálafyrirtækis“.473 Ákvæði af þessu tagi eru meðal annars sett til þess að gæta ríkra almannahagsmuna og frumskylda opinberra eftirlitsstofnana er að gæta þeirra. Áður hefur verið nefnt að Fjármálaeftirlitið beitti ekki þeim úrræðum sem það hafði yfir að ráða þótt vettvangsathuganir hefðu leitt í ljós að lög hefðu verið brotin.

Lars Christensen, yfirmaður greiningardeildar Danske Bank, hefur lýst efasemdum um að smáríki þar sem menn þekkjast vel innbyrðis geti haft öflugar eftirlitsstofnanir.474 Ef hægt sé að tala um íslenskt viðskiptalíkan þá hafi það legið í eftirlitsleysinu og samstöðunni. Traustið á milli manna hafi í raun verið ótrúlegt. Það segir sig nánast sjálft að svona fámenn þjóð réð ekki við að stórfjölga sérhæfðu starfsliði Seðlabanka, viðkomandi ráðuneyta eða Fjármálaeftirlits.475 Fjármálakerfið dró til sín sérhæft, metnaðarfullt og vel menntað vinnuafl á mörgum sviðum sem hvarf þá að sama skapi úr menntakerfinu, stjórnkerfinu eða öðrum geirum viðskiptalífsins. „Íslensk þjóð er einfaldlega of fámenn til að hún beri svo hraðan vöxt á afmörkuðu sviði án þess að það komi verulega niður á öðrum sviðum samfélagsins.“476 Þetta er ein af margvíslegum afleiðingum af ofvexti bankakerfisins sem varð hérlendis.

Smæðin getur vitaskuld haft þau áhrif að of náin tengsl séu milli manna og að ekki skapist sú fjarlægð sem þarf að vera á milli eftirlitsaðila og þeirra sem eftirlitið beinist að. Áhersla forstjóra Fjármálaeftirlitsins á samstöðu, traust og samráð, sem lýst hefur verið, varð ekki heldur til þess að skapa fjarlægð gagnvart fjármálafyrirtækjunum. Jónas Fr. Jónsson var spurður að því fyrir rannsóknarnefnd Alþingis hvort hann hefði haft kunningjatengsl við suma bankastjóra stóru bankanna. Jónas svaraði því til að hann, Bjarni Ármannsson og Sigurjón Þ. Árnason hefðu verið saman í háskóla og „í sömu stúdentapólitík“. 477 Jónas heldur því fram að þau kunningjatengsl hafi ekki veikt hann í starfi, enda hafi það hjálpað honum að hafa búið erlendis í átta og hálft ár áður en hann tók við sem forstjóri Fjármálaeftirlitsins.478

Linkind og lagahyggja

Eins og vikið verður nánar að síðar, nýttu íslensk stjórnvöld sér ekki þann kost sem þau áttu á því að styrkja lagaheimildir eftirlitsstofnana umfram það sem kveðið er á um í Evrópulöggjöfinni. Aftur á móti er dæmi um að Fjármálaeftirlitið vísaði til löggjafar EES í því skyni að koma í veg fyrir að umsvif íslenskra banka erlendis væru takmörkuð. Í skýrslu rannsóknarnefndar á vegum hollenska fjármálaráðuneytisins um Icesave kemur fram að þegar hollenski seðlabankinn, DNB, greindi frá brýnum áhyggjum sínum af innlánareikningum Icesave á fundi í ágúst 2008 hafi því verið neitað bæði af hálfu Landsbankans og Fjármálaeftirlitsins að nokkur ástæða væri til þess að hafa áhyggjur.479 Báðir aðilar hafi vísað á bug þörfinni fyrir að fjarlægja bankann úr hollenska innstæðukerfinu (umfram lágmarkstryggingu sem var á vegum íslenska innlánstryggingarsjóðsins) eða að svipta Landsbankann leyfi til að bjóða fram innstæðureikninga í Hollandi.480 Heimildir DNB til þess að setja hömlur á innlánsstarfsemi Landsbankans í Hollandi voru dregnar í efa. Í tölvubréfi sem starfsmaður Fjármálaeftirlitsins sendi DNB er lýst undrun yfir því að vilji sé til að stöðva innlánatöku Landsbankans í Hollandi. Engin ástæða sé til þess, enda sé staða Landsbankans heilbrigð og hann hafi staðist margvísleg álagspróf Fjármálaeftirlitsins. Auk þess séu engin lagarök fyrir takmörkun á útlánum.481 Hér stendur Fjármálaeftirlitið með íslenskum banka gegn viðleitni hollenskra yfirvalda til að stemma stigu við bankastarfsemi sem átti eftir að skaða hollenska sparifjáreigendur og leggja miklar byrðar á íslenskan almenning. Vitanlega var ekki hægt að sjá það fyrir, en það er athyglisvert að röksemdir Fjármálaeftirlitsins skuli vísa til lágmarkslagaramma EES fremur en að skoða málið í ljósi lagaákvæðisins um heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti sem og markmiðsins að stuðla að traustri fjármálastarfsemi.

Svipaða sögu er að segja um aðkomu Fjármálaeftirlitsins að samskiptum Landsbankans og breska fjármálaeftirlitsins, FSA. Niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis er að ekki verði annað séð en að Fjármálaeftirlitið hafi fyrst og fremst sett fram og stutt sjónarmið Landsbankans þegar FSA knúði á um að Icesave-reikningarnir yrðu fluttir í dótturfélag og dregið væri úr umsvifum innlánanna og markaðssetningu þeirra þar til flutningurinn hefði átt sér stað.482 Landsbankinn hafði aflað sér lögfræðiálita þar sem fram kom að FSA skorti valdheimildir til aðgerða sinna. Fjármálaeftirlitið fór þess á leit við FSA í bréfi 18. ágúst 2008 að Landsbankinn fengi undanþágur frá reglum um stórar áhættuskuldbindingar og gekk þar beinlínis erinda Landsbankans. Jón Sigurðsson, formaður stjórnar Fjármálaeftirlitsins, bar síðan fram óskir Landsbankans um að fá frest á flutningi á eignum Landsbankans í dótturfélagið þótt innlánin yrðu flutt fyrr. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis fól þessi ósk í sér að það yrði á ábyrgð Breta að mæta skakkaföllum sem af þessu gæti leitt.483

Þröng lagahyggja kemur fram í málflutningi Jónasar Fr. Jónssonar þegar hann skýrir afstöðu Fjármálaeftirlitsins gagnvart Hollendingum. Hann kveðst hafa litið svo á að Hollendingarnir væru með „kerfislegar áhyggjur“ og vildu vara við „makró-ökonómískum þáttum“.484 Fjármálaeftirlitið hafi aftur á móti viljað halda sig við lagabókstafinn, enda takmarki hann valdheimildir þess. „Við reyndum að kalla eftir því hvort það væri eitthvað sem, braut Landsbankinn einhver lög? Var hann ekki að uppfylla lausafjárreglur hjá þeim? Var eitthvað sem þeir sáu? Þeir voru í þessum kerfislegu áhyggjum og við sögðum: Uppgjör bankans liggur fyrir, þið hafið væntanlega skoðað það?“485 Hollendingarnir hafa sem sé áhyggjur af því hvort innviðir íslenska fjármálakerfisins muni þola það ef áhlaup yrði á Icesave-reikningana í Hollandi, en Fjármálaeftirlitið einskorðar sig við spurninguna hvort Landsbankinn sé að brjóta lög. Um þennan hugsunarhátt segir hagfræðingur við Seðlabanka Íslands: „Ég held að það hafi verið grundvallarmisskilningur út á hvað fjármálaeftirlit gengur [...] hérna á Íslandi. Ekki bara Fjármálaeftirlitið, sú stofnun, heldur Seðlabankinn líka. Að það væri hlutverk þessara aðila að fylgjast með því að menn færu eftir lögum og ef menn færu eftir lögum, eins og þau voru á hverjum tíma, þá væri bara [...] allt í lagi. Þannig að þú ert að horfa á fjármálakerfið fara fram af brúninni, en af því að það gerir það samkvæmt lögum, þá er það bara fínt.“486

Forstjóri Fjármálaeftirlitsins kaus að fara samráðsleiðina gagnvart Landsbankanum, leita eftir tillögum frá stjórnendum hans um hvernig takast ætti á við vandann og síðan myndu menn setjast saman yfir þær. Þeir myndu líka gera kröfur um að dregið yrði úr umsvifum: „Við hérna mundum fara fram á það að þeir stöðvuðu t.d. allar auglýsingar, þeir stoppuðu þá markaðssetningu þannig að það yrði svona stoppað, sá prósess. Svo mundu menn vinna í því að, ja, gera ákveðnar breytingar þarna og trappa þetta niður og færa þetta yfir í dótturfélag.“487 Hann álítur ekki að harðari aðgerðir hefðu verið við hæfi: „[Þ]ú sem stjórnvald situr ekki og sendir tillögu um inngrip í rekstri, það eru stjórnendur fyrirtækjanna sem reka fyrirtækið og ég meina, þú skiptir þér ekki af því nema að þú teljir þá vera að brjóta lög, þannig að þú getur lagt til við þá eitthvað, en ég meina, þú getur ekki sagt: Mér finnst að þið eigið að selja eignir. Þú hefur enga lagaheimild fyrir því.“488 Þetta má kenna við lagahyggju. Þegar litið er á lagabókstafinn fremur en á tilganginn með lögunum er hætt við að eftirlitshlutverkið verði túlkað of þröngt og að fyrirtækin njóti vafans á kostnað almennings. Um það segir Páll Gunnar Pálsson, fyrrverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins: „Það sem skiptir máli er að vera alltaf með augað á tilganginum fyrir því sem við erum að gera, fyrir reglunum, gleyma því aldrei, túlka eins og þú mögulega getur með hliðsjón af tilgangi laganna og reglnanna. […] Vera alltaf að reyna að hugsa nýjar aðferðir, koma andstæðingnum á óvart.“489

Til að forðast þrönga lagahyggju er nauðsynlegt að hafa bæði starfsreynslu og þjálfun í að takast á við túlkun og beitingu laga. Af gögnum má sjá að starfstími margra lögfræðinga hjá Fjármálaeftirlitinu var skammur og þeir komu oft til starfa þar í beinu framhaldi af námi. Þeim vannst því harla lítill tími til þess að öðlast mikilvæga reynslu við beitingu laga bæði á sviði þeirra sérstöku lagareglna sem gilda um fjármálamarkaðinn og tengsl þeirra og túlkun með hliðsjón af öðrum lagareglum og lagasjónarmiðum. Við háskólakennslu í lögfræði hefur líka gætt þeirrar þróunar að áherslan hefur í meira mæli færst yfir á kennslu á afmörkuðum sviðum lagareglna og þá með yfirferð yfir einstaka lagabálka, svo sem reglur á sviði fjármálamarkaðar og verðbréfamarkaðar, en minna verið lagt upp úr tengingum við önnur réttarsvið, almenna lagatúlkun og aðferðafræði. Þegar við þetta bætist hörð hagsmunagæsla af hálfu bankanna og almenn afstaða íslenskra dómstóla um þær kröfur sem gerðar eru til lagaheimilda til að skerða atvinnufrelsi, svo dæmi sé tekið, er hætt við að menn hengi sig í lagabókstafinn og tilgangur laganna verði aukaatriði.

Að mati regluvarða í viðskiptabönkunum sem fjallað var um hér að framan (í kafla I.2) gætti líka ákveðinnar lagahyggju eða þröngrar formhyggju í afstöðu Fjármálaeftirlitsins til regluvörslu. Regluvörður hjá Landsbankanum kemst þannig að orði að Fjármálaeftirlitið hafi lagt megináherslu á að formsatriðum væri fullnægt, en ekki hafi verið horft á heildarmyndina og spurt að því hvort stundaðir væru heilbrigðir og eðlilegir viðskiptahættir innan bankanna. Að hans mati var of algengt að farið væri „inn í smáatriðin að kanna hvort eitthvað væri rétt skjalað en ekki hvort framkvæmdin væri almennt rétt“.490 Regluvörðurinn segir samskipti við Fjármálaeftirlitið hafa verið erfið, enda hafi skort þar skilning á starfsháttum innan bankanna: „[M]aður fann um leið og fólk kom úr Fjármálaeftirlitinu að það hafði ákveðna svona þrönga sýn, það gleymdi í rauninni oft raunveruleikanum, hvernig hlutirnir geta verið í praxis og það breyttist tiltölulega fljótt, en það vantar í rauninni hina áttina, að fá starfsmenn sem eru með reynslu af hvernig hlutirnir raunverulega geta verið framkvæmdir inni í fjármálafyrirtækjunum.“491 Eins og fram hefur komið (í kafla I.2), voru regluverðir hornrekur innan bankanna og sú staðreynd ein hefði átt að gefa Fjármálaeftirlitinu ástæðu til að vera meira á varðbergi gagnvart viðskiptaháttum bankamanna og sinna þar með hlutverki sínu betur.

Ótímabærar traustsyfirlýsingar

Í innanhússtímariti Landsbankans er viðtal við Jón Sigurðsson, stjórnarformann Fjármálaeftirlitsins, undir fyrirsögninni „Fjárhagsstaða íslensku bankanna er í grundvallaratriðum traust“.492 Tölublaðið sem viðtalið birtist í er helgað því að verið var að opna Icesave, innlánsreikninga Landsbankans, í Hollandi.493 Vinnuhópurinn er sammála því sem bent hefur verið á að viðtalið er matreitt á þann hátt í tímaritinu að það mátti nýta við markaðssetningu Icesave í Hollandi.494 Jón Sigurðsson hefur svarað því til að honum hafi ekki verið kunnugt um að viðtalið yrði tengt Icesave með þessum hætti.495 Það verður þó að teljast óvarkárni hjá stjórnarformanni Fjármálaeftirlitsins að ganga ekki úr skugga um í hvaða samhengi viðtalið myndi birtast. Honum mátti vera kunnugt um að Landsbankinn væri á þessum tíma að markaðssetja Icesave í Hollandi og að viðtal við hann í tímariti bankans yrði haft til marks um að óhætt væri að hafa innlánsreikninga hjá Icesave.

Það er líka einkennilegt að fulltrúar eftirlitsstofnana haldi því fram á vormánuðum 2008 að fjárhagsstaða íslensku bankanna sé „í grundvallaratriðum traust“, eins og gert er í þessu viðtali. Glitnir stóðst til dæmis ekki lausafjárálagspróf sem gert var á vegum Seðlabankans snemma árs 2008 og kynnt var í stjórn Seðlabankans.496 Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabanka Íslands, segir líka frá því að hann hafi kynnt alvarlegar áhyggjur af stöðu bankanna bæði hjá Fjármálaeftirliti og í bankaráði Seðlabankans, þar sem Jón Sigurðsson sat, undir lok árs 2007.497 Þá höfðu alvarlegar athugasemdir komið fram í skýrslu formanns bankastjórnar Seðlabankans í febrúar 2008 eftir ferð hans til London („ferðaskýrslan“). Stjórnarformanni Fjármálaeftirlitsins mátti hafa verið kunnugt um þetta.

Formaður bankastjórnar Seðlabankans á þessum tíma, Davíð Oddsson, sem kveðst margoft hafa varað ráðherra við alvarlegri stöðu bankanna, lætur líka orð falla um sterka stöðu íslensku viðskiptabankanna í viðtali við breska sjónvarpsstöð í byrjun mars 2008.498 Sjónvarpsþátturinn var ítarleg fréttaskýring um áhættuna sem kunni að fylgja því fyrir breska sparifjáreigendur að leggja inn á íslenska netreikninga. Davíð segir í viðtalinu lágt lánshæfismat íslensku bankanna vera ósanngjarnt, þeir standi vel og að ríkissjóður Íslands sé traustur bakhjarl bankanna sem gæti vel tekið yfir skuldbindingar þeirra ef svo ólíklega færi að nauðsyn krefði og ríkið kysi að kyngja þeim bita. Í skýrslu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis lagði seðlabankastjóri áherslu á að hann hefði þarna sett mikilvægan fyrirvara: ef ríkið kysi […].499 En þessi fyrirvari hverfur svo að segja í samhengi viðtalsins og eftir stendur gagnvart áhorfendum þáttarins að Icesave sé öruggur innlánskostur fyrir Breta.

Fyrir utan varnaglann um ríkisábyrgð á Icesave sem seðlabankastjóri kveðst hafa slegið í viðtalinu á Channel 4, hefur hann nefnt þrjú önnur atriði sem vert er að líta á í þessu sambandi. Fyrsta atriðið er að þegar seðlabankastjóri tjáir sig um stöðu viðskiptabankanna þá verði hann að gæta mikillar varúðar. Hreinskilni um stöðu bankanna hefði einfaldlega framkallað áhlaup á þá. Þetta er algengt stef í skýringum þeirra sem tjáðu sig um sterka stöðu íslensku bankanna nokkrum mánuðum fyrir hrun þeirra. En það er eitt að gæta varkárni í orðalagi og annað að lýsa því beinlínis yfir að bankarnir standi traustum fótum, gefa í skyn að ríkið muni standa við bakið á þeim og ganga þar með lengra en efni standa til. Menn geta líka neitað því að koma í viðtal ef þeir gera sér grein fyrir því að staðan er viðkvæm og erfitt sé að tjá sig á trúverðugan hátt. Annað atriðið er, segir Davíð Oddsson, að gagnvart erlendum aðilum „taki maður til varnar“: „[É]g er ekki að segja að maður tali sér þvert um hug en maður fer í ákveðna vörn, fyrir landið og fyrir bankana sína og jafnvel fyrir fyrirtæki sem að sum ættu eigendur sem maður hafði beinlínis skömm á.“500

Margir þekkja af eigin reynslu þá tilhneigingu að fara í þjóðlega vörn á erlendum vettvangi, en gera verður sterkari kröfur til opinberra aðila en annarra í þessu tilliti, ekki síst þegar um er að ræða brýna hagsmuni þjóðarinnar. Þriðja atriðið sem seðlabankastjóri nefnir er að á þessum tíma hafi hann verið í góðri trú um að Landsbankamenn væru að færa Icesave yfir í dótturfélag eins og þeir höfðu sagst vera að vinna að mánuði fyrr. Hann hefði því viljað stuðla að því að tími gæfist til þess.501 Í þessu samhengi er umhugsunarvert það viðhorf að meginverkefnið hafi verið að koma vandanum yfir á aðra þjóð svo að við Íslendingar slyppum við að taka afleiðingum af óábyrgum umsvifum bankanna. Í því tilliti ber þó að hafa í huga að það var breska fjármálaeftirlitið, FSA, sem knúði á um það, en ekki íslensk stjórnvöld, að Icesavereikningarnir yrðu færðir í dótturfélag. Þeir virðast hafa haft meiri áhyggjur af stöðu íslenska fjármálakerfisins og jafnvel meiri vitneskju um hana en íslensk stjórnvöld.502 En vitaskuld vakti það einkum fyrir breskum stjórnvöldum að gæta hagsmuna breskra innstæðueigenda.

Fortölur án framkvæmdar

Aðgerðir Seðlabanka Íslands til þess að fá Landsbankamenn til að færa Icesave-innlánsreikningana yfir í dótturfélag voru ómarkvissar og óformlegar og ekkert bréflegt er til um þær. Látið var nægja að tala við bankastjóra Landsbankans og því treyst að þeir mundu standa við orð sín að færa Icesave yfir í dótturfélag sem hefði leyst Íslendinga undan hugsanlegri skyldu ríkisins að gera Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta kleift að standa við skuldbindingar sínar. Engum þvingandi stjórntækjum var beitt til að knýja á um breytinguna, svo sem að setja háa bindiskyldu á erlendar innstæður sem hefði getað knúið Landsbankamenn til þess að vinda ofan af söfnun sinni.

Þvert á móti ákvað Seðlabankinn að lækka bindiskyldu á innlánsreikningum í útibúum erlendis í mars 2008. Á sama tíma voru stjórnendur íslensku bankanna að þrýsta á að stjórnvöld og Seðlabankinn tækju erlend lán til að styrkja gjaldeyrisvarasjóðinn – á kostnað almennings. Nærtækt hefði verið fyrir ráðamenn að bjóðast til að taka erlend lán gegn því að bankarnir gripu til ráðstafana af sinni hálfu til að draga úr áhættu almennings.

Til samanburðar má nefna að FSA, breska fjármálaeftirlitið, gerði þá kröfu til Kaupthing Singer & Friedlander að bankinn ætti á hverjum sólarhring 95% lausafjárstöðu á móti innlánum í netbankanum Kaupthing Edge sem stofnaður var í byrjun febrúar 2008.503 Ástæðurnar sem færðar eru fyrir linkindinni gagnvart Landsbankanum eru þær að Seðlabankinn hafi ekki haft beinar heimildir til að beita hörðum aðgerðum, auk þess sem þær hefðu sett bankann á hausinn.504 Þetta er ekki rétt þar sem hægt var að hóta bindiskyldu.505 Hér ber aftur á sérkennilegri lagahyggju á borð við þá sem var áberandi í málflutningi talsmanna Fjármálaeftirlitsins, þar sem bókstafur laganna er settur ofar brýnum hagsmunum þjóðarinnar. Þegar Davíð Oddsson var spurður um þetta atriði í skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd Alþingis svaraði hann: „Já, mér finnst þetta rétt að ég tók aðeins eftir því, sem kom mér nú á óvart, að evrópsku bankamennirnir, seðlabankamennirnir virtust telja sig hafa miklu víðtækara vald gagnvart lögunum heldur en við virtumst telja okkur hafa.“ Davíð er þá spurður hvort það sé ekki vegna þess að Evrópumenn leggi grundvöllinn meira inn í lögin í stað þess að lesa bara bókstafinn? Davíð Oddsson svarar: „Ég held bara að menn hafi treyst sér til þess að beita þvingunarvaldi og taka áhættuna af því.“506 Þá áhættu treystu Íslendingar sér ekki til að taka enda áhættan orðin svo mikil vegna hlutfallslegrar stærðar bankanna. Þeir höfðu vaxið eftirlitsaðilum yfir höfuð.

Athygli vekur að fortölur og tiltal var látið nægja gagnvart mönnum sem reru lífróður til þess að bjarga bankanum, hvattir áfram af margs konar lofi um ágæti Icesave,507 þótt það gæti stefnt þjóðarhag í hættu. Horft var framhjá þeirri staðreynd, sem á að vera hagfræðingum kunn, að bankamenn grípa til örþrifaráða þegar stefnir í þrot, verða afar áhættusæknir og leggja allt undir.508 Forsvarsmenn Seðlabankans segjast hafa haft miklar áhyggjur af því að Landsbankinn væri með Icesave í útibúi en beittu samt engum réttnefndum þrýstingi á þá að flytja það í dótturfélag. Ástæðuna segir Davíð Oddsson vera þá að hann hafi talið sig vita „að það væri verið að vinna að því af heiðarleika og ærlegheitum að koma þessu yfir í dótturfélag sem mundi síðan vera ekki á ábyrgð ríkisins […].“509 Hér virðist því aftur, líkt og í tilviki Fjármálaeftirlitsins, vera byggt á trausti milli manna. Alvarlegast er þó að stjórnvöld sýndu vítavert andvaraleysi í þessu máli. Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að það hefði verið að lágmarki eðlilegt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að þau stjórnvöld sem báru ábyrgð á þessum málum hefðu kallað eftir staðfestum áætlunum um tímasetningu á flutningi Icesavereikninganna yfir í dótturfélag.510 Hvorki Seðlabankinn né ríkisstjórnin létu vinna óháða lögfræðilega úttekt á því hver réttarstaðan væri í raun. Menn vissu því ekki hverjar hugsanlegar skuldbindingar ríkisins kynnu að verða vegna Icesave-innstæðnanna. Ekki var heldur kannað hvaða áhætta kynni að fylgja þeim fyrir fjármálakerfi landsins, en það er meginhlutverk Seðlabanka Íslands að tryggja stöðugleika þess. Stjórnvöld höfðu því ekki grundvöll til þess að taka ákvarðanir.

Samstarf eftirlitsstofnana

Það skiptir eflaust máli við mat á þeim atburðum sem hér eru til umræðu að þær aðstæður sem skópust hérlendis í kjölfar einkavæðingar viðskiptabankanna voru mjög ólíkar þeim sem Íslendingar höfðu áður þurft að takast á við. Það tekur tíma að þróa öfluga menningu á sviði viðskiptalífs og eftirlits með því. Því hefur verið haldið fram að reynsluleysi Íslendinga bæði í bankastarfsemi og í eftirliti með fjármálastarfsemi hafi verið ein meginskýringin á því hve illa fór. Hér hafi menn ekki verið nægilega vel læsir á áhættumerki, áhættumeðvitund hafi verið óþroskuð, gegnsæi hafi skort og hluthafavernd hafi verið áfátt.511 Kaarlo Jännäri, fyrrverandi forstöðumaður fjármálaeftirlitsins í Finnlandi, gerir veikburða íslenska bankahefð og reynsluleysi eftirlitsaðila að umtalsefni í skýrslu sinni sem hann vann fyrir ríkisstjórn Íslands.512 Hann vekur athygli á því að sú ákvörðun að aðgreina Fjármálaeftirlitið og Seðlabankann árið 1999 hafi verið tekin við allt aðrar aðstæður en þær sem skópust eftir einkavæðingu bankanna og að takmarkaðir kraftar manna í fámennu landi myndu nýtast betur sameinaðir en aðgreindir. 513 Ein af niðurstöðum rannsóknarnefndar Alþingis er að skort hafi heildarsýn af hálfu eftirlitsstofnana og að viðbrögð þeirra við kerfisáhættu hafi ekki verið samræmd.514

Sú staðreynd að bæði Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn hafa það hlutverk að veita fjármálastofnunum aðhald virðist hafa skapað ákveðin vandkvæði í aðdraganda bankahrunsins. Talsmenn Seðlabanka Íslands hafa lagt áherslu á að megineftirlitið með viðskiptabönkunum hafi verið hjá Fjármálaeftirlitinu, enda sé varla minnst á Seðlabanka Íslands í lögum um fjármálafyrirtæki. Einungis Fjármálaeftirlitið hafi haft aðgang að þeim upplýsingum, svo sem um stærstu lántaka, sem mestu skiptu til þess að gera sér grein fyrir fjárhagsstöðu bankanna. Meginverkefni Seðlabankans samkvæmt lögum eru „að varðveita gjaldeyrisvarasjóð og að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi“ (4. gr.). Þetta er stundum orðað þannig að Seðlabankinn eigi að gæta að kerfisbundnum þáttum en ekki að hafa eftirlit með einstökum fjármálastofnunum. Þó er lausafjáreftirlit fyrir einstakar stofnanir enn á könnu Seðlabanka Íslands. Talsmenn Seðlabankans kváðust ekki hafa mátt svo mikið sem sjá upplýsingar um stærstu viðskiptavini bankanna, þótt aðrir hafi sýnt þeim þær. Formaður bankastjórnar Seðlabankans heldur því þó fram að vegna þess hve miklar áhyggjur þeir seðlabankamenn hafi haft af stöðu viðskiptabankanna hafi þeir oft gengið lengra „en lög og efni standa til“515 í viðleitni sinni til þess að hafa áhrif á forsvarsmenn bankanna. Þar hafi þeir í raun verið komnir inn í verkahring Fjármálaeftirlitsins sem hafði það meginhlutverk að fylgjast með stöðu einstakra viðskiptabanka.

Þessi varkárni vegna meintra lagalegra takmarkana á möguleikum Seðlabankans til þess að fylgjast með viðskiptabönkunum stenst þó ekki skoðun að mati rannsóknarnefndar Alþingis.516 Í lögum um Seðlabanka Íslands 29. gr. segir: „Til þess að sinna hlutverki sínu skv. 3. og 4. gr. [stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi] getur Seðlabanki Íslands milliliðalaust aflað upplýsinga frá þeim sem eru í viðskiptum við bankann skv. 6. gr., sbr. 7. gr. [innlánsviðskipti], auk fyrirtækja í greiðslumiðlun og annarra fyrirtækja eða aðila sem lúta opinberu eftirliti með starfsemi sinni, sbr. lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.“ Seðlabankinn hafi því haft lagaheimildir til þess að skoða stöðu viðskiptabankanna í aðdraganda hruns bankanna, en á þeim tíma veitti Seðlabankinn viðskiptabönkunum verulega fyrirgreiðslu án þess að ganga úr skugga um eiginfjárstöðu þeirra eða kanna nægilega eðli þeirra veða sem bankarnir veittu fyrir lánunum.517 Þetta gera seðlabankastjórarnir þrátt fyrir að þeir segist á sama tíma hafa haft verulegar áhyggjur af bönkunum. „Seðlabankinn má aðeins veita sérstaka fyrirgreiðslu ef sannanlegt þykir að viðkomandi stofnun eigi við lausafjárvanda en ekki eiginfjárvanda að stríða.“518

Í þessu efni gætti líka ákveðinnar lagahyggju hjá fulltrúum Seðlabankans sem lögðu áherslu á það að viðskiptabankarnir hefðu engar reglur brotið í samskiptum við Seðlabankann. Seðlabankamenn bera það fyrir sig að þeir hafi fengið villandi upplýsingar frá bönkunum: „Já og á þessum tíma var alveg ferlegt að við fengum skýrslur sem virtust vera vitlausar og okkar fólk átti að hafa samband við tengiliði sína í bönkunum og það fékk bara léleg svör eða engin. En ekki fyrr en við fórum formlega í málið.“519

Að mati Jóns Þórs Sturlusonar, hagfræðings, sem var aðstoðarmaður viðskiptaráðherra, unnu Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn ekki nægilega vel saman; stofnanirnar hafi ekki alveg verið „með á nótunum hver hefur hvaða eftirlitshlutverk“.520 Það er til dæmis athyglisvert að skrifstofustjóri viðskiptaráðuneytisins, sem var í stjórn Fjármálaeftirlitsins, taldi sig ekki „hafa heimild til þess að ræða einstök mál“, þótt markmiðið með setu hans í stjórn Fjármálaeftirlitsins sé að „auka upplýsingaflæði“.521 Svo dæmi sé tekið um stirt flæði upplýsinga á milli stofnananna, gerði Fjármálaeftirlitið úttekt á sex stærstu fjármálafyrirtækjunum á Íslandi sem lokið var í byrjun árs 2008 en gerði Seðlabankanum ekki sérstaka grein fyrir niðurstöðum hennar. 522 Fulltrúi Seðlabanka Íslands í stjórn Fjármálaeftirlitsins segir um það aðspurður: „[V]ið töldum ekki ástæðu til þess að við færum inn á verksvið Fjármálaeftirlitsins í þessum efnum.“523 Niðurstaða þeirrar úttektar, svo sem vitneskja um það hvernig þessi stærstu fjármálafyrirtæki landsins tengdust með lánum og í gegnum eigendur, hlýtur þó að hafa verið mikilvæg fyrir stofnun sem ber meginábyrgð á að meta kerfislæga áhættu í íslensku fjármálakerfi. Einnig, þegar staða viðskiptabankanna er orðin slík að erfitt er að „greina á milli lausafjárvanda og víðtækari vanda stofnunar [...] leiðir af sjálfu sér að Seðlabankinn mun eiga náið samstarf og samráð við Fjármálaeftirlitið við lausn þess vanda [...].“524 Annað dæmi um skort á upplýsingum milli stofnananna er að forstjóri Fjármálaeftirlitsins kveðst aldrei hafa séð hið „fræga minnisblað“ sem seðlabankastjóri kynnti stjórnvöldum eftir ferð sína til London í febrúar 2008.

Í næsta kafla verður meðal annars rætt um samstarf milli Seðlabankans og stjórnmálamanna.

Ályktanir og lærdómar

Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn brugðust meginhlutverkum sínum í aðdraganda bankahrunsins. Eftirliti með einstökum fjármálastofnunum var verulega áfátt og ekki tókst að tryggja fjármálastöðugleika í íslensku efnahagskerfi. Í samræmi við hugmyndir stjórnvalda var bönkunum leyft að vaxa langt úr hófi fram sem leiddi til þess að við þá varð ekki ráðið. Eftirlitsstofnanirnar sýndu ekki nægilegt sjálfstæði gagnvart stóru íslensku viðskiptabönkunum þremur í aðdraganda bankahrunsins og nýttu sér ekki valdheimildir sínar sem skyldi. Til skýringar á því eru bæði persónulegir, hugmyndafræðilegir og stofnanabundnir þættir. Sú leið sem farin var hjá Fjármálaeftirlitinu, að líta á bankana sem samherja í baráttunni gegn slæmum viðskiptaháttum, var ekki vænleg í þeirri lítt þroskuðu bankamenningu sem hér var. Lagahyggja er áberandi í starfi bæði Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans sem missa fyrir vikið heildarsýn. Þetta sést til að mynda af afskiptum þeirra af innlánsreikningum Landsbankans erlendis. Hvorug stofnunin beitti sér ákveðið og markvisst fyrir því að gripið væri til ábyrgra ráðstafana varðandi Icesave-innlánsreikningana. Samskiptin eru óformleg og einkennast af trausti sem á sér meðal annars skýringar í smæð samfélagsins. Fyrirgreiðsla Seðlabankans við viðskiptabankana þegar líða fór á árið 2008, án þess að ganga úr skugga um greiðslugetu þeirra og hversu traust veð þeirra væru, verður að teljast óábyrg meðferð almannafjármuna. Stofnanirnar fengu villandi upplýsingar frá bönkunum en gengu ekki nægilega úr skugga um trúverðugleika þeirra. Bankarnir voru látnir njóta vafans en hagsmunir almennings fyrir borð bornir.

Lærdómar:

• Styrkja þarf faglega innviði, upplýsingakerfi og lagaheimildir Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans sem geri þeim betur kleift að rækja skyldur sínar og gæta almannahagsmuna.
• Fjármálastofnunum verði aldrei aftur leyft að vaxa umfram getu eftirlitsstofnana til þess að sinna skyldum sínum með raunhæfum hætti. Stærð fjármálastofnana þarf að taka mið af smæð þjóðarinnar.
• Sporna þarf gegn aukinni lagahyggju meðal þeirra fagstétta sem starfa í eftirlitsstofnunum með bættri menntun þeirra og starfsþjálfun.