Efnisyfirlit

I. hluti: Siðferði fjármálalífsins og starfshættir banka

I.1 Einkavæðing, ábyrgð eigenda og stjórnenda

Íslendingum er ofarlega í huga hverjir beri ábyrgð á falli bankanna haustið 2008. Í þessum kafla verður sjónum einkum beint að eigendum bankanna og æðstu stjórnendum. Því hefur verið haldið fram að samfélagsleg ábyrgð stjórnenda fyrirtækja felist fyrst og fremst í því að ávaxta sem best fjármuni eigenda sinna eða hluthafa.5 Eðlilegt sé að á markaði hugsi hver um sig og með því móti vinni þeir jafnframt best að almannahag.6 Skilyrði þessa er þó að allir haldi sig innan laga og reglna eða þeirra leikreglna sem gilda á markaði og án blekkinga.7 Á síðasta áratug hefur áherslan á hámörkun hagnaðar í rekstri fyrirtækja aukist víða um heim, ekki síst innan fjármálageirans, þar sem bankar hafa vaxið og hagnast verulega.8 Af þessari ástæðu er mikilvægt að skoða stöðu eigenda í íslensku bankakerfi, hverjir eignuðust bankana og þá starfshætti sem tengdust stærstu eigendum og æðstu stjórnendum, ekki síst út frá reynslu þeirra til starfans. Einkum verður fjallað um þessi atriði út frá ábyrgð þeirra og skyldum og þeim siða- og starfsreglum sem gilda á sviði fjármálalífsins.

Deilt hefur verið um hvar rætur þess vanda liggi sem að lokum leiddi til hruns bankanna. Því hefur verið haldið fram að samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið marki upphafið eða upptaka kvótakerfisins í lok 9. áratugar síðustu aldar.9 Þá skipti ekki síður máli þær alþjóðlegu breytingar sem urðu í fjármálaheiminum, bæði með frjálsara flæði milli landa og heimshluta og almennt auknu frelsi á fjármálamarkaði og minna aðhaldi ríkisvaldsins. Einkavæðing íslensku ríkisbankanna fór fram í kjölfar þessara breytinga. Ljóst er að einkavæðing banka og sjóða sem hófst með nýrri löggjöf árið 1997 markaði ákveðið upphaf að þeirri miklu eignaskiptingu sem varð á fjármálamarkaði hér á landi. Nýir eigendur í viðskiptalífinu komust þá til valda og áhrifa og þeim fylgdu ný viðhorf og breyttir starfshættir.

... í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti og venjur á fjármálamarkaði10

Hefðbundin bankastarfsemi byggist á því að taka við innlánum frá þeim sem leggja vilja peninga til hliðar. Fjármunir liggja á hefðbundnum sparisjóðsreikningum eða sjóðum til skemmri eða lengri tíma og eru síðan lánaðir áfram á hærri vöxtum. Vaxtamunur var því mikilvægasti tekjuþáttur hefðbundinnar bankastarfsemi.

Þegar áhlaup var gert á Northern Rock bankann í Bretlandi í september 2007 vöknuðu margir upp við vondan draum. Enginn banki getur staðist slíkt áhlaup án utanaðkomandi aðstoðar og í kjölfar kreppunnar miklu, í lok fjórða áratugar síðustu aldar, voru einmitt seðlabankar settir á stofn eða styrktir til þess að geta gripið inn í og verið lánveitendur til þrautavara ef til slíks áhlaups kæmi. Þá varð mönnum ljóst að bankar væru ekki venjuleg fyrirtæki og afdrifaríkt myndi reynast fyrir einstaklinga, ríkisvaldið og samfélagið allt ef þeir lentu í alvarlegum vanda. Þegar svo hrikti í stoðum bankanna á haustdögum 2008 neyddust ríkisstjórnir, hver af annarri, til að grípa inn í starfsemi þeirra til að forða þeim frá falli – án bankakerfis er nútímasamfélag einfaldlega óstarfhæft.

Sú staðreynd að ríkisvaldið neyðist oft til að bjarga bönkum er þekkt í umræðu um fjármálakerfið og hlutverk seðlabanka. Hún skapar það sem kallað hefur verið freistnivanda (e. moral hazard) fyrir stjórnendur bankanna, þ.e. að þeir „taka meiri áhættu en ella, þar sem viðkomandi gerir ráð fyrir að einhver annar muni bera allan eða hluta kostnaðarins ef illa fer“.11 Öryggisnetið getur þá virkað þannig að stjórnendur og eigendur, sem njóta hagnaðarins þegar vel gengur, telja sig vita að þeir verði gripnir í fallinu og áhættunni af starfseminni varpað yfir á aðra – þá sem ekki hafa stofnað til ábyrgðarinnar, þ.e. almenning í viðkomandi landi.

Í greinargerð með frumvarpi til laga um Seðlabanka Íslands er meðal annars vikið að þessum vanda sem fylgir því að bankinn gegni hlutverki lánveitanda til þrautavara. Á síðustu misserum hefur reynt á þetta ákvæði með miklum þunga í íslensku samfélagi. Íslensk fjármálafyrirtæki nutu þess þegar vel gekk að Seðlabanki og ríkið höfðu heitið því að standa við bakið á þeim en afleiðingar áhættusækni þeirra áttu síðar eftir að lenda á ríkisvaldinu og þar með almenningi í landinu. Þetta gengur þvert gegn þeirri meginkenningu um markaðinn að þar séu einstaklingar ábyrgir fyrir gjörðum sínum þar sem þeir séu að taka áhættu með eigin fjármuni en ekki annarra. Reynslan sýnir nú eins og oft áður að rofni tengslin milli ábyrgðar og áhættu fer áhættusæknin úr böndum. Að auki trúðu margir því að vestrænt fjármálakerfi hefði, með nýjum afurðum á markaði, fundið leiðir til að stýra áhættu. Annað átti eftir að koma í ljós.

Fjármálakreppur og gjaldþrot banka eru langt frá því að vera ný af nálinni heldur hafa þau verið fylgifiskur vestræns fjármálakerfis. Lærdómar undangenginna fjármálakreppa um allan heim eru nánast á einn veg: Ef reglur um heilbrigða starfshætti eru ekki virtar er voðinn vís.12 Líkt og í siðareglum varðveitast í reglum og lögum um fjármálalífið reynsla undangenginna kynslóða og lærdómar fortíðarinnar.13 Því er mikilvægt að hafa í huga að lög og starfsreglur eru ekki sett til þess að leggja stein í götu athafnamanna heldur fremur til að tryggja heilbrigða starfshætti og koma í veg fyrir að stjórnendur falli í þá freistni sem óábyrg áhættusækni getur leitt þá í. Jafnframt er mikilvægt að hafa í huga að almenn lög eru takmörkunum háð. Þau eru fyrst og fremst lágmarksreglur sem þykir sjálfsagt að fylgja og þegar þeim sleppir tekur siðferðileg dómgreind við. Í lögum er oft höfðað til slíkrar matskenndrar túlkunar eins og þegar reynir á það hvað felst í „eðlilegum og heilbrigðum viðskiptaháttum“.

Eðlilegir og heilbrigðir viðskiptahættir vísa hér til mikilvægra siðferðilegra þátta. Ekki aðeins til siðareglna sem standa vörð um verðmæti og hvetja til góðra verka heldur einnig til hlutverkabundinnar ábyrgðar: Fjármálafyrirtæki gegna mikilvægu hlutverki í samfélaginu og því hlutverki fylgja margvíslegar skyldur. Hér er fyrsta að nefna skylduna gagnvart eigendum sem leita eftir arði af fjárfestingu sinni; þá skyldur gagnvart viðskiptavinum, hvort sem er innstæðueigendum eða lántakendum, en hér skiptir mat á áhættu höfuðmáli; og loks skyldur gagnvart samfélaginu til að veita nauðsynlega þjónustu með langtímahagsmuni samfélagsins í huga. Skyldan gagnvart samfélaginu er enn ríkari ef ríkisvaldið veitir að auki ábyrgð á starfseminni og gefur til kynna að það muni styrkja kerfislega mikilvæga banka. Í slíkum tilfellum er reksturinn ekki einkamál þeirra sem að honum standa.

Skyldunni gagnvart eigendum hefur verið gert hátt undir höfði að undanförnu, sem grundvallarskyldu viðskiptalífsins.14 Slík kenning lítur aftur á móti framhjá því flókna samspili sem er milli viðskiptalífsins og samfélagsins. Þess vegna hefur verið lögð áhersla á að skilgreina ólíka hagsmunaaðila viðskiptalífsins. Þeir eru ekki aðeins hluthafar eða eigendur fyrirtækja heldur starfsmenn, viðskiptavinir, lánardrottnar, samkeppnisaðilar, fagstéttir, nær-samfélagið, ríkisvaldið, alþjóðlegt samfélag og náttúra.15 Í skyldum stjórnanda við fyrirtæki felst að hugað sé að jafnvægi milli ólíkra hagsmunaaðila. Augljóslega hafa þó stjórnendur mismikla ábyrgð gagnvart ofangreindum hagsmunaaðilum, sumar skyldur eru sprottnar beint af starfseminni sjálfri en aðrar eru óbeinar.

Hið flókna samspil viðskiptalífsins við ólíka hagsmunaaðila þarf kannski ekki að útskýra í smáatriðum fyrir Íslendingum nú um stundir, þjóð sem ekki einasta fékk bankakerfið í fangið eftir að það hrundi með skuldbindingum sínum og skuldum, heldur misstu starfsmenn í stórum stíl vinnuna, viðskiptavinir töpuðu sparifé, þjónustuaðilar fengu ekki greidda reikninga, lánardrottnar ekki greidd lánin og erlendir viðskiptamenn og heilu þjóðirnar hafa ekki aðeins misst traust á örfáum einstaklingum eða fyrirtækjum heldur samfélaginu öllu. Í raun má segja að fall bankanna sýni svo ekki verður um villst hvernig samfélagslegir hagsmunir eru samofnir rekstri fjármálafyrirtækja og hve ríkulegar samfélagslegar skyldur og ábyrgð fyrirtæki geta haft.

Starfsemi banka og fjármálalífs byggist umfram allt á trausti, ekki aðeins á því að þeim sé í reynd treyst heldur að starfsemin sé traustsins verð og að farið sé vel með þá fjármuni sem henni er trúað fyrir. Reglur eru settar til að stuðla að vönduðum stjórnarháttum og efla trúverðugleika fyrirtækjanna. Eins og oft vill verða telja menn sig á hverri stund lifa nýja tíma þar sem lærdómum fortíðarinnar er vikið til hliðar.16 Þegar fjármálabólan stóð sem hæst voru viðvaranir sögunnar gleymdar og trúin á áframhaldandi góðæri öðrum tilfinningum yfirsterkari.17

Lærdómar af fyrri bankakreppum

  • Fylgjast þarf staðfastlega með hæfni þeirra sem ráða fyrir bönkum sem eigendur og stjórnendur. Því að menn með vafasama fortíð eða kunnáttu sækjast þar til áhrifa.
  • Aldrei má slaka á settum reglum um mat á tryggingum og útlánaáhættu, engir „forgangs“viðskiptavinir eiga að vera til.
  • Vakandi auga þarf að hafa með þeim sem eru fundvísir á leiðir framhjá reglum, skráðum og óskráðum, í leit að hagnaði.
  • Innherjaviðskipti eru sérstaklega hættuleg afkomu banka.
  • Þar sem innherjar eru að verki fylgja oftast önnur brot á starfsreglum í kjölfarið.
  • Eftirlitsaðilar þurfa að vera vel upplýstir um allar ákvarðanir og eftirlit, bæði með kröfum um skýrslugjöf og virku eftirliti á staðnum.
  • Þekkingarskortur og sofandaháttur, ekki síst af hálfu bankaráðsmanna, eru meðal helstu orsaka áfalla í rekstri banka.
  • Séu lög og reglur varðandi rekstur og endurskoðun banka ófullnægjandi verða eftirlitsaðilar að hlaupa í skarðið og vera á verði gagnvart óheilbrigðri starfsemi.
  • Mat á því hvort eigið fé sé nægilegt er ekki nóg. Athuga verður hvaða veikleikar í rekstrinum valda veikri stöðu eigin fjár.
  • Skipulag banka með mikil og margbrotin viðskipti þarf að vera skýrt með ljósum starfsreglum um ábyrgð og starfssvið hvers og eins.
  • Ekkert er mikilvægara en að eftirlitsaðilar séu óháðir og að heimildir þeirra og geta til að knýja aðila til að fylgja settum reglum séu ótvíræðar.

Catharine M. Lemieux: Conglomerates, Connected Lending and Prudential Standards. Lessons Learned. Emerging Issues Series. Supervision and Regulation Department. Federal Reserve Bank of Chicago, maí 1999.

Ein helsta áhætta banka liggur í útlánum þeirra og því hefur grandvör bankastarfsemi byggst á mati á greiðslugetu lántakenda og þeim veðum sem þeir geta lagt fram. Af þessum sökum er lögð mikil áhersla á að bankar hviki ekki frá þeirri reglu að krefjast traustra veða fyrir lánveitingum sínum og að allir viðskiptavinir njóti jafnræðis. Í jafnræði felast mikilvæg siðferðileg viðmið sem jafnframt tryggja heilbrigða starfsemi á markaði.

Þar sem bankar miðla fjármagni telja margir það eftirsóknarvert að komast til áhrifa innan bankastofnana. Ein algeng ástæða fyrir gjaldþrotum banka er sú að langt er gengið í að hygla eigendum á kostnað annarra eða að bankarnir eru notaðir í vafasömum viðskiptum. Miklu skiptir því hverjir fara með ráðandi hlut innan þeirra.18 Koma má í veg fyrir misnotkun eigenda með skýrum starfsháttum sem tryggja að eigendur komist hvorki í yfirburðastöðu og njóti sérstakrar fyrirgreiðslu umfram aðra, t.d. í lánveitingum, né komist yfir upplýsingar um viðskiptamenn bankans.

Í alþjóðlegum viðmiðum um fjármálafyrirtæki er lögð höfuðáhersla á það að eigendur og stjórnendur hafi ekki aðeins nauðsynlega þekkingu á starfseminni heldur að þeir hafi til að bera sterka dómgreind og séu kunnir að heiðarleika.19 Ástæðan er ekki síst allar þær freistingar sem fylgja fjármálafyrirtækjum, svo sem greiður aðgangur að fjármagni. Þá skiptir einnig máli að eigendur hafi fjárhagslega burði til að styðja við bankana ef á þarf að halda. Til að tryggja heilbrigða viðskiptahætti skipta stjórnir fyrirtækjanna og innri og ytri endurskoðendur lykilhlutverki eins og rætt verður um hér á eftir. Um hlutverk annarra eftirlitsstofnana verður síðan rætt í hluta II í þessari skýrslu.

Viðskiptabankar og fjárfestingarbankar ganga í eina sæng

Verkefni fjárfestingarbanka ólíkt hefðbundnum viðskiptabönkum er að aðstoða stóra fjárfesta og fyrirtæki. Þeir hafa milligöngu um skuldabréfaútboð, taka þátt í samruna fyrirtækja og finna eftirsóknarverð fjárfestingartækifæri fyrir viðskiptavini sína. Áhættusækni þeirra er mun meiri en banka með hefðbundna starfsemi. Helstu tekjur þeirra eru þóknanir fyrir milligöngu um viðskipti.

Í kjölfar kreppunnar miklu í Bandaríkjunum var fjármálalífinu settur strangur lagarammi þar sem áhættu þess voru sett mörk, m.a. með Glass- Steagall lögunum, sem svo eru nefnd í Bandaríkjunum, en þau kváðu á um aðgreiningu fjárfestingarbanka og hefðbundinnar bankastarfsemi. Þegar leið undir lok 20. aldar hafði þó fennt í spor kreppunnar miklu og í anda þeirrar almennu stefnu að auka frjálsræði og draga úr aðhaldi á fjármálamarkaði voru lögin endanlega afnumin 12. nóvember 1999 í forsetatíð Bills Clinton. Sú ákvörðun kom af stað hrinu samruna fjárfestingarbanka og viðskiptabanka þar í landi og sama þróun varð víða annars staðar.20

Áhættusækni jókst verulega með þessum breytingum og tóku gamalgrónir bankar stakkaskiptum í framhaldinu. Fjárfestingarbankastarfsemin tók völdin.21 Þessar breytingar höfðu mikil áhrif hér á landi en segja má að fjárfestingarbankastarfsemi hafi nánast verið óþekkt fram til ársins 1998. Íslenskir bankamenn voru þó fljótir að tileinka sér nýja siði og árið 2006, aðeins þremur árum eftir að einkavæðingu bankanna var að fullu lokið, var ein megingagnrýnin á íslenska banka minnkandi hlutur innlána í starfsemi þeirra.22 Hefðbundinni bankastarfsemi hafði nánast verið vikið til hliðar fyrir fjárfestingarstarfsemina og íslenskt viðskiptalíf fór ekki varhluta af þeirri þróun eins og rætt verður um í kafla 3 hér á eftir.

Einkavæðing og nýir eigendur

Hér á landi varð eiginlegur hlutabréfamarkaður til í lok síðustu aldar. Verðbréfaþing var stofnað árið 1985 þar sem ríkistryggð skuldabréf gengu kaupum og sölum fyrst í stað en síðan bættust húsbréf við og loks hlutabréf árið 1991. Fram að því höfðu viðskipti með hlutabréf átt sér stað milli fólks, gjarnan innan hóps eigenda, og mat á eigninni varð til milli manna en ekki á formlegum markaði.

Íslensk stjórnvöld hófu fyrir alvöru að undirbúa einkavæðingu ríkisfyrirtækja upp úr 1990, en segja má að bylgja einkavæðingar hafi hafist með stjórn Margaret Thatcher í Bretlandi og náð í kjölfarið vaxandi fylgi víða um heim. Markmiðið var að draga úr ríkisrekstri og þar með vaxandi ríkisútgjöldum. Hugmyndin var sú að færa fyrirtæki, einkum þau sem voru í samkeppni við einkafyrirtæki, til einkaaðila og efla þannig framtakssemi einstaklinga og draga úr forræðishyggju ríkisins. Hér á landi var einnig markmið einkavæðingarinnar að efla fjármála- og hlutabréfamarkað sem var í mótun á þessum árum. Til þess að svo gæti orðið þurfti að fjölga stórum og sterkum fyrirtækjum á markaði og var einkum litið til einkavæðingar fjármálafyrirtækja í því skyni. Loks voru bundnar vonir við að einkavæðingin myndi laða að erlenda fjárfesta og hvetja til innlends sparnaðar.23 Með EES-samningnum árið 1993 fékk Ísland aðgang að hinum stóra evrópska markaði þar sem tilhneigingin var í átt að afnámi verndartolla og ríkisstyrkja til atvinnugreina. Hinn pólitíski ágreiningur á þessu sviði var að margra mati á undanhaldi.24

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks í apríl 1995 var lögð áhersla á einkavæðingu ríkisviðskiptabanka og fjárfestingarlánasjóða og þeirra fyrirtækja eða stofnana sem væru í samkeppni við einkaaðila. Hér á landi höfðu pólitísk afskipti og miðstýring einkennt rekstur margra ríkisfyrirtækja sem oftar en ekki leiddi til óhagkvæms rekstrar. Kostnaður af áhættusömum eða óhagkvæmum rekstri lenti síðan á ríkisvaldinu og þar með almenningi. Lausnin var því talin vera sú að setja fyrirtækin undir aga markaðarins.

Rætt er um einkavæðingu frá margvíslegu sjónarhorni í greinasafni sem Framkvæmdanefnd um einkavæðingu og Samtök verðbréfafyrirtækja gáfu út árið 1997. Í inngangi ritsins segir Davíð Oddsson, þáverandi forsætisráðherra, mikilvægt að vinnubrögð við einkavæðingu séu vönduð: „Til að tryggja slík vinnubrögð hefur ríkisstjórnin sett verklagsreglur. Þátttaka löggiltra verðbréfafyrirtækja í söluferlinu, hlutabréf auglýst til sölu og afnám sérréttinda er meðal þess sem þar er kveðið á um. Víðtæk sátt þarf að takast um vinnubrögð þegar víðtæk samstaða er að verða um markmið.“25

Fjárfestingarbanki atvinnulífsins og Íslandsbanki

Fjárfestingarbanki atvinnulífsins hf. (FBA) varð til þegar hann tók við eignum og skuldum Fiskveiðasjóðs Íslands, Iðnlánasjóðs, Útflutningssjóðs og Iðnþróunarsjóðs. Um helmingshlutur hins nýstofnaða banka, eða 49%, var seldur síðla árs 1998. Mikil umframeftirspurn reyndist eftir hlutafé í bankanum eða um fjórföld. Þá hófst einnig í söluferlinu það sem kallað hefur verið kennitölusöfnun, þ.e. að einstaklingum var boðið að „lána“ kennitölu sína, en þá fjármagnaði annar aðili en sá sem skráði sig. Þrátt fyrir mikla þátttöku einstaklinga í útboðinu, og yfirlýst markmið um dreifða eignaraðild, var staðreyndin sú að stór hluti bréfanna komst í hendur fárra og var ríkisstjórnin „verulega óánægð með að fáir aðilar höfðu keypt upp stóran hluta af fyrri sölunni“.26

Í ljós kom að Kaupþing, eða félag í þess eigu, Scandinavian Holding, hafði eignast um þriðjung hlutabréfa í FBA. Félagið seldi síðan hlut sinn til Orca-hópsins27 eftir mikinn átakafund í Kaupþingi og í óþökk stjórnvalda að mati Sigurðar Einarssonar.28 Eftir sölu ríkisins á þeim helmingshlut sem eftir var árið 1999 átti Orca-hópurinn um 45% í bankanum þrátt fyrir yfirlýsingar ríkisins um dreift eignarhald. Markmið Orca-hópsins var að ná ráðandi stöðu svo sameina mætti FBA og Kaupþing. Það gekk þó ekki eftir heldur sameinaðist Fjárfestingarbanki atvinnulífsins Íslandsbanka árið 2000, en sá síðarnefndi hafði starfað frá árinu 1989 þegar þáverandi einkabankar, Iðnaðarbanki, Verslunarbanki og Alþýðubanki sameinuðust um að kaupa hlutabréf Útvegsbankans sem hafði lent í verulegum vanda eftir gjaldþrot Hafskips. Bankarnir voru síðan allir sameinaðir og tóku til starfa árið eftir undir heitinu Íslandsbanki þar sem Valur Valsson var lengst af bankastjóri. Hinn sameinaði banki, Íslandsbanki-FBA var fyrst undir stjórn Bjarna Ármannssonar og Vals Valssonar uns sá síðarnefndi lét af störfum árið 2002. Þar með fékk sá kúltúr sem fylgdi fjárfestingarbankahefðinni meira vægi innan bankans.

Þær væringar sem höfðu skapast með einkavæðingu Fjárfestingarbanka atvinnulífsins héldu áfram í hinum sameinaða banka, þar sem Orca-hópurinn átti um 15% hlut við sameiningu og jók síðan hlut sinn nokkuð. Vandinn var að sumir af eigendunum innan Orca-hópsins voru í vanskilum sem meðal annars olli deilum innan hópsins og milli bankaráðsmanna á næstu misserum.29 Fjármálaeftirlitið svipti tvo fulltrúa Orca-hópsins, þá Jón Ásgeir Jóhannesson og Þorstein Má Baldvinsson, atkvæðisrétti í bankaráðinu vorið 2002 og seldu þeir hlut sinn í bankanum stuttu síðar. Lauk þá tilraun Jóns Ásgeirs til að ná undirtökunum í Íslandsbanka, að sinni – að minnsta kosti. Hann átti þó eftir að koma að bankanum aftur nokkrum árum síðar.

Einkavæðing ríkisbankanna

Árið 1997 hófst einkavæðing Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands þegar samþykkt voru lög 50/1997 um stofnun hlutafélaga um þá. Ári síðar fór fram útboð á nýju hlutafé beggja bankanna, þar sem starfsmönnum og almenningi var gefinn kostur á að kaupa bréf. Rúmlega 12 þúsund manns tóku þátt í útboðinu um Landsbankann og árið 1999 þegar 15% af eignarhluta ríkisins í Búnaðarbankanum voru til sölu skráðu 23.500 manns sig fyrir hlutabréfum í bankanum.30 Almenningur tók einkavæðingunni augljóslega vel og var um helmingshlutur ríkisins seldur í nokkrum skrefum.

Frá upphafi einkavæðingarinnar var ljóst að margir hér á landi vildu komast yfir ráðandi hluti í fjármálafyrirtækjunum. Tekist var á um eignarhald á Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. nánast frá upphafi og eftir sameiningu við Íslandsbanka hf. héldu átökin þar áfram. Eitt af yfirlýstum markmiðum ríkisstjórnarinnar við einkavæðingu bankanna var að laða að erlenda fjárfesta, helst erlenda banka. Þegar á reyndi, og leitað var til valinna banka erlendis árið 2001, var áhuginn aftur á móti takmarkaður.31 Þetta voru talsverð vonbrigði. Í samtölum við erlenda bankamenn sem þekktu til einkavæðingar hér á landi kemur fram að nokkrir bankar hafi fylgst grannt með þróuninni hér. Helsti ókostur þess að fjárfesta hér á landi hafi aftur á móti verið grunnur hlutabréfamarkaður sem veldur því að erfitt getur verið að losa um eignir með litlum fyrirvara.32

Árið 1998 kom til viðræðna við sænska bankann SEB (Skandinaviska Enskilda Banken) um kaup á um þriðjungshlut í Landsbanka Íslands:33 „Síðan gerist það að forystumenn ríkisstjórnarinnar, Halldór Ásgrímsson og Davíð Oddsson, þeir skipta bara um skoðun. Það lekur út, eða er látin leka frétt um þetta, stjórnmálamenn bregðast ókvæða við og það skapast umræða um það að það sé verið að selja úr landi eitt af þjóðardjásnunum, Landsbankann. [...] Og þetta fer allt á hliðina.“ Þannig lýsir Páll Gunnar Pálsson, fyrrverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins, atburðarásinni.34

Óttar Guðjónsson starfaði hjá SEB í London á þessum tíma og tók þátt í viðræðum við Íslendinga fyrir hönd bankans. Hann segist í upphafi viðræðna hafa fengið í hendur plagg frá viðskiptaráðuneytinu, og þáverandi ráðherra Finni Ingólfssyni, þar sem gerð var grein fyrir því hvernig ráðuneytið sæi fyrir sér uppskiptingu bankakerfisins á næstu árum. Þar var meðal annars gert ráð fyrir sameiningu Íslandsbanka og Búnaðarbanka, að Landsbankinn keypti Vátryggingafélag Íslands að fullu (en bankinn átti á þessum tíma helming í fyrirtækinu) og sölu Landsbanka til ráðandi hluthafa. Óttar segist hafa fundið mikinn áhuga hjá þáverandi ráðuneytisstjóra um þessa áætlun.35

Að sögn Óttars hittu fulltrúar SEB ráðherra og stjórnendur Landsbanka á fundum í júní og í framhaldinu var samþykktur rammi fyrir áframhaldandi samningaviðræður, er þar var gert ráð fyrir að bankinn myndi kaupa um þriðjungshlut í Landsbankanum og eiga möguleika á 17% til viðbótar. „Þetta er samkomulag sem okkur var tjáð, af ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytisins, sem þá var Þórður Friðjónsson, að hefði verið samþykkt í ráðherranefnd um einkavæðingu.“36 Síðan komu fulltrúar VÍS að máli við SEB en Landsbankinn átti þá helmingshlut í fyrirtækinu og Óttar segir að það hafi verið mjög sérstakur fundur.

Eftir að SEB hafi unnið mat á bankanum (due diligence) segir Óttar að viðræðum hafi óvænt verið hætt af hálfu íslenska ríkisins og að SEB hafi ekki, svo Óttar viti, fengið viðhlítandi skýringar á því. Hann hafi þó skynjað pólitíkina í þessu máli og vísar í fyrrnefnt plagg viðskiptaráðuneytisins þar sem „bláu kallarnir fengu að halda Íslandsbanka og Búnaðarbanka og þá voru grænu kallarnir að vonast til að fá að halda [...] völdum í Landsbankanum í gegnum SE-bankann, [...] en það stóð ekki til af okkar hálfu“.37

Um ástæður þess að viðræðum við SEB var hætt segir Davíð Oddsson að samþykki ráðherranefndar hafi ekki legið fyrir og að Finnur Ingólfsson, þáverandi viðskiptaráðherra, og Þórður Friðjónsson, ráðuneytisstjóri, hafi verið „prímus mótorar í þessu og unnið þetta sjálfir, eiginlega prívat áður en það kom til upplýsingar hjá ríkisstjórninni“. 38 Davíð segir aftur á móti að hann hafi ekki talið rétt að hafnar yrðu viðræður við erlendan banka án þess að aðrir hefðu kost á að koma að málinu. Hann segist líklega hafa ráðið mestu um að viðræðum var hætt: „Við vildum að einkavæðingarferlið væri opið, gegnsætt og menn hefðu leyfi til að bjóða í þetta, allir, með opnu ferli.“39

Af ofangreindu er ljóst að fulltrúar hins erlenda banka sem töldu sig fyrst og fremst vera í viðræðum á viðskiptalegum forsendum komust ekki hjá því að skynja undirliggjandi átök milli hópa. Eins og dæmið um VÍS sýnir þótti íslenskum aðilum ekkert sjálfsagðara en að mynda bandalög til að tryggja stöðu sína þótt það gengi þvert gegn venjulegum starfsháttum. Svo mikið er víst að áhugi erlendra banka á að kaupa hluti í íslenskum bönkum minnkaði eftir þetta. Þegar síðan var komið fram á árið 2001 eða 2002, og leitað var til erlendra banka, höfðu aðstæður SEB breyst, einkum vegna kaupa á bönkum og yfirtökum í Eystrasaltslöndum og Þýskalandi. Þeir sóttust ekki lengur eftir hlut í íslenskum banka.40 Íslendingar virtust hafa misst af lestinni.

„Öllum vinnureglum vikið til hliðar“

Eftir að ljóst var að áhugi erlendra banka væri ekki fyrir hendi komst einkavæðingin aftur á skrið með bréfi Samson-hópsins til ríkisstjórnarinnar 27. júní 2002 þar sem hópurinn óskaði eftir að kaupa ráðandi hlut í Landsbanka, eða a.m.k. þriðjung, en Samson-hópurinn samanstóð af Björgólfi Guðmundssyni, Björgólfi Thor Björgólfssyni og Magnúsi Þorsteinssyni. Sigurjón Þ. Árnason, bankastjóri Landsbanka, telur að upphaflega hafi Samson haft áhuga á að kaupa Búnaðarbankann en þeim hafi verið beint að Landsbankanum og sama kom fram í skýrslu Steingríms Ara Arasonar.41 Björgólfur Guðmundsson kannast aftur á móti ekki við þá lýsingu, þeir hafi fyrst og fremst haft áhuga á Landsbankanum enda fundist hann virðulegri stofnun: „[V]ið lögðum bara áherslu á Landsbankann [...], en hefðum vel getað hugsað okkur Búnaðarbankann, ekkert að því.“42

Í kjölfarið var ákveðið að auglýsa stóra hluti í báðum bönkunum til sölu og tilboð bárust frá nokkrum íslenskum aðilum í hvorn banka. Hjólin voru farin að snúast fyrir alvöru og nú hyllti undir lok einkavæðingarferlisins sem hófst árið 1997.

Steingrímur Ari Arason, sem var í framkvæmdanefnd um einkavæðingu frá árinu 1991 þar til hann sagði skyndilega af sér 2002 í kjölfar ákvörðunar um sölu til Samson, sagði í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að eftir að áhugi Samson hefði orðið kunnur hefði verið vikið af þeirri braut sem einkavæðingarnefnd hefði unnið eftir frá upphafi. Hlutverk nefndarinnar hefði verið að móta mögulegar leiðir til að leggja fyrir ráðherranefnd en á þessum tímapunkti hefði vægi hennar breyst og ráðherrar farið að gefa henni fyrirmæli og „það séu í rauninni Halldór og Davíð sem [...] taki ákvarðanir“.43 Steingrímur Ari telur jafnframt að ákvörðun um hverjum ætti að selja bankana hafi legið fyrir hjá ráðherrunum áður en hlutir bankanna voru auglýstir.44

Samkvæmt lýsingu Steingríms Ara var horfið nánast frá öllum helstu verklagsreglum einkavæðingarnefndar á þessum tímapunkti. Segir hann að ákveðið hafi verið að selja báða bankana samtímis þrátt fyrir að nefndin hafi ekki talið Búnaðarbankann kláran í ferlið á þessum tíma.45 Þá hafi ætíð verið lögð mikil áhersla á að verðið ætti að ráða, en gengið hafi verið að tilboði Samson sem ekki var með hæsta verðið. Ekki nóg með þetta, heldur hafi matslíkanið verið búið til eftir á þar sem ráðherrar hafi í raun fengið frjálsar hendur um það hvernig einstökum þáttum var deilt upp og að starfsmaður nefndarinnar hafi hitt erlenda ráðgjafa til þess að „sitja með þeim yfir því hvernig eigi að stilla upp matslíkaninu“.46 Að hans mati var gengið allt of langt í því að meta aðra þætti en verðið inn í ákvarðanamódelið. Steingrímur Ari segir að í vinnureglum einkavæðingarnefndar hafi verið ákvæði um að hægt væri að veita undanþágu frá einstökum reglum en skilningur nefndarmanna hafi verið sá að því yrði einvörðungu beitt ef ríkar ástæður væru fyrir hendi. „[E]n þegar að þarna er komið að þá er í rauninni búið á grundvelli þessa undanþáguákvæðis að víkja sko öllum vinnureglunum til hliðar.“47

Kornið sem fyllti mælinn hjá Steingrími Ara var fyrirvarinn sem Samson setti í tilboð sitt um mismunandi mat á útlánum bankans og hugsanlegar afskriftir sem kæmu mögulega til lækkunar á tilboðinu. „[M]ér fannst það ekki bara viðeigandi að ríkið sem minnihlutaaðili, auðvitað sem sagt ráðandi aðili en sem minnihlutaaðili í bankanum sko færi að veita mögulegum kaupanda aðgang að þessum upplýsingum, hugsið ykkur, þetta eru viðkvæmustu upplýsingar sem eru innan bankans, það er staða stórra aðila sem að mögulega þarf að afskrifa. Og hvers vegna? Vegna þess að menn höfðu ekki passað nógu vel upp á það o.s.frv. Þannig að mér fannst þetta í alla staði bara sem sagt fráleitt.“48 Þrátt fyrir andstöðuna við fyrirvarann var honum skýrt frá því að ákvörðun hefði verið tekin og farið yrði í viðræður við Samson eða engan.49

Í ofangreindri tilvitnun kemur fram að Samson hafi fengið viðkvæmar upplýsingar úr Landsbankanum áður en gengið var til samninga. Vignir Rafn Gíslason, endurskoðandi Landsbankans, lýsir því hvernig hann kom að skoðun á Búnaðarbankanum á sínum tíma. „Þá vorum við fengnir til að gera áreiðanleikakönnun á Búnaðarbankanum fyrir hönd einkavæðingarnefndar eða, já og bankans að sjálfsögðu. Við vorum ekki að vinna fyrir kaupendur, þetta var öðruvísi sett upp heldur en inni í Landsbankanum því að þar fóru endurskoðendur, þið áttið ykkur á því, þar fóru endurskoðendur Samson inn í Landsbankann við einkavæðinguna og fengu að grautast í honum.“50

Stjórnvöld höfðu fram að þessu sýnt áhuga á að eignarhald bankanna yrði dreift,51 en nú var horfið frá þeim áformum. Vafalaust hafði hér áhrif kennitölusöfnunin í tengslum við einkavæðingu Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. og átökin sem fylgdu í kjölfarið.

Frásagnir þeirra sem komu að einkavæðingunni sýna hvernig ítrekað var farið á svig við vandaða starfshætti. Skýrum verklagsreglum er ætlað að tryggja vönduð vinnubrögð, gegnsætt ferli og aga þá sem taka þátt í ferlinu. Þær gera þó lítið gagn nema eftir þeim sé farið. Þrátt fyrir yfirlýstan vilja í upphafi til að vanda til verka við einkavæðinguna voru þær reglur sem Alþingi setti um einkavæðinguna opnar og gáfu stjórnvöldum möguleika á að haga málum eftir eigin höfði. Afleiðingarnar voru þær að ferlið var ekki gegnsætt sem hefur gefið tilefni til tortryggni og grunsemda um að mikilvægum upplýsingum hafi verið leynt eða pólitísk sjónarmið hafi ráðið ferðinni.

Starfræksla stóru bankanna skiptir almannahagsmuni miklu og því er ekki viðunandi að þannig hafi verið staðið að verki. Ekki aðeins var hér um að ræða verðmæt fyrirtæki í opinberri eigu heldur fjármálastofnanir sem höfðu mikilvægt samfélagslegt hlutverk og voru ákveðin kjölfesta í íslensku atvinnulífi. Þá áttu stjórnvöld eftir að heita þeim stuðningi sem færði ábyrgðina á starfrækslu þeirra til ríkisins og þar með til almennings. Af þessum sökum skipti öllu máli að vel væri að verki staðið við einkavæðingu þeirra og að ferlið væri gegnsætt og opið.

Mat á nýjum eigendum – ‚fit and proper‘ test

Eins rætt var hér að framan er einn helsti lærdómur fjármálakreppa sá að fólk með vafasama fjármálafortíð hafi sterka hvata til að reyna að komast yfir bankastofnanir og nýta sér þær í eigin þágu: „Aðgangur banka að greiðslukerfi og tryggðum innstæðum veitir óvönduðu fólki möguleika á að nota banka í eigin þágu.“52 Af þessum ástæðum er mikið lagt upp úr því að nýir eigendur séu metnir hlutlægt.53 Fjármálaeftirlitinu ber samkvæmt 42. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki að leggja mat á hæfi þeirra sem óska eftir að eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki, þ.e. sem nemur 10% eða meira. Til hliðsjónar ber að hafa nokkra þætti, s.s. fjárhagsstöðu, þekkingu og reynslu, hættu á hagsmunatengslum og það hvort umsækjandi hafi hlotið refsidóma. Áhugavert er að skoða mat Fjármálaeftirlitsins í ljósi þess sem síðar varð. Hér á eftir verður gerð grein fyrir umsækjendum.

Nýir eigendur Landsbanka

Ríkisstjórnin samdi við Samson eignarhaldsfélag ehf. 18. október 2002 og fór undirritun fram við hátíðlega athöfn í Þjóðmenningarhúsinu á gamlársdag. Í Morgunblaðinu 20. október sama ár er haft eftir Davíð Oddssyni, þáverandi forsætisráðherra, að hann sé ánægður með hvernig til hafi tekist með söluna: „Stærsti áfanginn í einkavæðingarferlinu hafi nú orðið að veruleika og samkvæmt samkomulaginu við Samson ehf. hafi flest þau markmið náðst sem ríkið hafi sett sér. Verðið sé vel viðunandi. Nú sé stefnt að því að ljúka sölu Búnaðarbankans fyrir áramót og þá muni efnahagslífið gjörbreytast þegar ríkið verði horfið af fjármálamarkaðnum, líkt og stefnt hafi verið að í næstum áratug. Davíð segist ekki eiga von á því að ríkið ætli sér að eiga þau 2,5% sem eftir standi í Landsbankanum. Valgerður Sverrisdóttir viðskiptaráðherra segir söluna í samræmi við þær áætlanir sem lagt hafi verið upp með í byrjun.“54

Þrátt fyrir að salan á Landsbankanum hafi verið gerð opinber átti eftir að meta hæfi hinna nýju eigenda, en það mat kom í hlut Fjármálaeftirlitsins. Skýrsla Fjármálaeftirlitsins um Samson-hópinn er dagsett 3. febrúar 2003. Þar kemur fram að Fjármálaeftirlitið telji ekki ástæðu til að efast um fjárhagslega getu Samsonar til að eiga viðkomandi eignarhlut, fyrir liggi upplýsingar um eiginfjárframlag og yfirlýsing frá félaginu um að hlutfall eigin fjár verði um 30%. Þá hafi verið samþykkt að eignarhaldsfélagið verði takmarkað við eignina í Landsbankanum, „Ekki verður um annars konar rekstur í félaginu að ræða“.55 Eigendurnir fengu þó heimild til að víkka út starfsemi Samson árið 2005.

Um þekkingu hópsins og reynslu sagði einfaldlega: „Fjármálaeftirlitið telur ekki, með hliðsjón af reynslu þeirra af rekstri fyrirtækja, ástæðu til að gera athugasemd við hæfi félagsins til að fara með eignarhlutinn.“ Á það ber þó að líta að enginn úr hópi Samsonar hafði reynslu af rekstri fjármálafyrirtækja enda er annars staðar í skýrslu Fjármálaeftirlitsins vísað til „takmarkaðrar reynslu Samsonar á rekstri fjármálafyrirtækja“.56

Fjármálaeftirlitið taldi hvorki að á grundvelli upplýsinga sem það hafði aflað „ástæðu til að ætla að breyting á eignarhaldi [myndi] leiða til hagsmunaárekstra á fjármálamarkaði“ í skilningi laganna né að eigendur félagsins myndu njóta sérstöðu eða ívilnunar í viðskiptum við bankann. Til að tryggja þetta atriði óskaði Fjármálaeftirlitið eftir að starfsreglum um bankaráð yrði breytt og féllust nýir eigendur á þá kröfu. Þá taldi Fjármálaeftirlitið ekki að eignarhald Samsonar kæmi til með að torvelda eftirlit með Landsbanka Íslands hf.

Í umsögn Fjármálaeftirlitsins um Samson-hópinn var sérstaklega fjallað um þá staðreynd að einn úr hópnum, Björgólfur Guðmundsson, hafði hlotið 12 mánaða skilorðsbundinn dóm árið 1991 fyrir brot á 151. gr. hlutafélagalaga og 247. gr. almennra hegningarlaga í kjölfar gjaldþrots Hafskips. Samkvæmt mati Fjármálaeftirlitsins, sem er dagsett 3. febrúar 2003, hafa refsingar almennt áhrif á hæfi „þó þær útiloki ekki að umsækjendur teljist hæfir til að vera eigendur virks eignarhluta í fjármálafyrirtæki. Í þessu sambandi kemur til skoðunar hvenær brot var framið og hvers eðlis það var. Einnig ber að líta til þess hvort refsing hefur verið tekin út ásamt því hversu langur tími er liðinn frá uppkvaðningu dóms. Í tilviki Björgólfs Guðmundssonar eru tæp 12 ár liðin [þegar matið fór fram] frá því að dómur var kveðinn upp og ekkert brot er nú tilgreint í sakavottorði. Utan umræddrar refsingar hefur Fjármálaeftirlitið engar upplýsingar sem gefa tilefni til að efast um hæfi Björgólfs Guðmundssonar eða annarra eigenda Samson, á grundvelli fyrrgreinds 7. tölul. 42. gr. laga nr. 161/2002. Athugasemdir við eignarhald Samson á virkum eignarhlut í Landsbanka Íslands hf. verða því ekki reistar á umræddu ákvæði.“57

Athygli vekur að í umræðu Fjármálaeftirlitsins um refsingar var ekki fjallað sérstaklega um eðli brota Björgólfs en hann hafði verið dæmdur í Hæstarétti m.a. fyrir bókhaldssvik. Páll Gunnar Pálsson, þáverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins, segir að farið hafi verið mjög ítarlega yfir þessi mál. „[V] ið létum færa menn lesa yfir hæstaréttardóminn um Hafskipsmálið. Þá voru 12 ár liðin frá því að það var og niðurstaðan var ótvírætt sú að við gætum ekki heldur byggt á því. Það sem við hins vegar gerðum var að við reistum eins miklar skorður í kringum þetta eignarhald eins og okkur var frekast unnt. Og þar vorum við ekki heldur bókstafstrúar, við settum, við sögðum þeim að breyta eignarhaldinu, þeir ætluðu að vera með alls konar hluti inni í Samson, við sögðum: Þið verðið að vera með sérfélag til þess að skapa ákveðna fjarlægð í eignarhaldinu. Og það félag, það á að vera með ákveðnum fjárhagskröfum og ákveðnu eiginfjárhlutfalli og við setjum reglulega upplýsingagjöf á það.“58

Í mati Fjármálaeftirlitsins á sínum tíma kemur einnig fram að farið hafi verið yfir deilur Samson-hópsins við Ingimar H. Ingimarsson, fyrrum samstarfsmann í Rússlandi, en ekki hafi verið talin ástæða til að ætla að þær hefðu áhrif. „Niðurstaðan varð sú að við litum á þetta [ágreininginn við Ingimar] sem einkaréttarlegan ágreining sem að gæti ekki orðið grundvöllur höfnunar á kaupi á þessum eignarhluta,“ sagði Páll Gunnar við skýrslutöku.59

Leitað var til stjórnenda bankans um mat þeirra á eigendum og hvort hætta væri á að orðstír bankans biði hnekki með kaupum Samsonar á bankanum. „Að mati bankans munu fyrirhuguð kaup Samson ekki hafa neikvæð áhrif á lánshæfismat og fjármögnunarkostnað bankans að því tilskyldu að núverandi meginstefnu bankans sé framfylgt og ekki verði farið inná nýja áhættumeiri markaði eða áhættustigi breytt,“60 segir í mati Fjármálaeftirlitsins. Hér vaknar eðlilega sú spurning hvort stjórnendur bankans hefðu beinlínis getað lagst gegn mögulegum eigendum sem þeir ættu eftir að starfa með. Í skýrslutöku sagði Páll Gunnar þó að stjórnendur Landsbankans hefðu ekki verið hrifnir af þessum eigendum í raun. Ekki er þó hægt að lesa það út úr mati eftirlitsaðilans.

Þá kemur fram að Samson hafi lýst því yfir að ekki væru áform um „neinar breytingar á verkefnum Landsbankans, né breytingar á markmiðum bankans um eiginfjárhlutfall eða útlánavöxt“.61 Annað átti svo sannarlega eftir að koma á daginn. Strax næstu tvö árin stækkaði bankinn gríðarlega þar sem heildareignir fóru úr 448 milljörðum í 1405 milljarða frá árslokum 2003 til ársloka 2005, eða um 77% á ári.62

Ljóst er að ríkisstjórnin hafði lagt mikið undir í samningum við Samsonhópinn: Skrifað hafði verið undir viljayfirlýsingu með pompi og prakt í Þjóðmenningarhúsinu og ráðherrar lýst yfir ánægju sinni með niðurstöðuna. Þá voru alþingiskosningar á næsta leiti en gengið var til kosninga í maí 2003. Eðlilegt er því að spurt sé hvort Fjármálaeftirlitið hefði með góðu móti getað hafnað þeim eigendum sem ríkið hafði valið. Páll Gunnar Pálsson, þáverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins, gengst ekki við því að Fjármálaeftirlitið hafi skort kjark til að ganga gegn niðurstöðu ríkisvaldsins ef stofnunin hefði komist að annarri niðurstöðu. Hann telur þó að ríkisvaldið hafi látið eins og matið á væntanlegum eigendum kæmi því ekki við, og hann hafi ekki verið sáttur við það, ríkið eða framkvæmdanefnd geti ekki skorast undan ábyrgð eða sagt að það sé bara Fjármálaeftirlitsins að meta hæfi. „Það er auðvitað siðferðisleg ábyrgð þeirra sem fara með völdin að meta það hvað er almenningi og samfélaginu fyrir bestu þegar svona stórir eignarhlutir eru seldir. Það var ábyrgð einkavæðingarnefndar. Við áttum síðan að meta þröngt afmarkað hæfi þessara aðila til þess að fara með þennan eignarhlut skv. skilgreindum lögum og ef að við hefðum getað komist að þeirri niðurstöðu að þeir væru ekki hæfir til að fara með eignarhlutinn þá hefðum við komist að þeirri niðurstöðu, enginn vafi um það. Ef menn spyrja um það hvort að við hefðum skort kjark til þess eða eitthvað svoleiðis þá bara er hægt að vísa í fyrri dæmi,“ segir Páll Gunnar og vísar til máls Orca-hópsins í Íslandsbanka.63

Vissulega er það rétt að ríkisvaldið bar höfuðábyrgð á því hverjum það seldi hlut í bönkunum og hve stór hann yrði. Þrátt fyrir meginábyrgð ríkisvaldsins er þó erfitt að taka undir með fyrrum forstjóra Fjármálaeftirlitsins að mat þess hefði hlotið að vera þröngt. 42. gr. laga um fjármálafyrirtæki um hæfi umsækjenda er matskennd í eðli sínu og ekki augljóst að hana eigi að túlka þröngt, einkum þegar um svo stóran eignarhlut er að ræða. Þegar litið er til alþjóðlegra viðmiða, svo sem vikið var að hér að framan, er lögð rík áhersla á margvísleg matskennd atriði, s.s. orðspor þeirra sem eignast vilja banka. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, kafla 16.0, kemur fram að hjá Fjármálaeftirlitinu hefur matskenndum heimildum verið beitt í takmörkuðum mæli. Þess í stað hefur verið lögð áhersla á að fylgja lagabókstafnum eins og kostur er og því kemur ekki á óvart að sama hafi átt við um mat á þessum stóru eigendum. Að auki kemur fram í ofangreindri lýsingu að hlutaðeigendur hafa tilhneigingu til að velta ábyrgðinni hver yfir á annan, sem er kunnuglegt stef í íslensku samfélagi.

Efasemdarraddir

Þegar ríkisbankarnir voru einkavæddir á Norðurlöndum eftir fjármálakreppuna þar, voru þeir einkavæddir hægum skrefum og í sumum bönkunum á ríkið ennþá hlut. Íslenska ríkið fór aftur á móti hratt í söluna og hafði losað allan sinn hlut í bönkunum um 2003 eða á um fimm árum. John Quitter,64 sem hefur verið bankastjóri í London og fylgst náið með íslensku fjármálalífi í áratugi, segist í viðræðum við aðila í stjórnkerfinu hafa komið því sjónarmiði á framfæri að fylgja norrænu leiðinni við einkavæðingu bankanna. Þá hafi hann lagt áherslu á að ekki yrði seldur stór hlutur til einstaklinga eða fjölskyldna, frekar að dreift eignarhald yrði tryggt. „Hvað sem þið gerið ekki leyfa aðskildum fjárfestingarhópum að ná stjórn á bönkunum.“65

Sú ákvörðun að selja svo stóra hluti í báðum bönkunum samtímis var einnig gagnrýnd af Ríkisendurskoðun, sem benti á að tímasetning sölunnar hafi verið óheppileg, en verð á hlutabréfamörkuðum lækkaði talsvert árið 2001 í kjölfar netbólunnar.

Valgerður Sverrisdóttir, þáverandi viðskiptaráðherra, bendir á þá staðreynd að stefna ríkisstjórnarinnar hafi verið að selja báða bankana. „[O]g það var svona farið að líða að lokum kjörtímabilsins og ég vildi nú bara reyna að klára mín verk,“ segir hún og bætir við að henni hafi þá þótt mikilvægt að vita hvort ekki væri áhugi á Búnaðarbankanum líka þegar sala á Landsbankanum var undirbúin. Hún staðfestir að Framsóknarflokkurinn hafi þrýst á að kannað væri með sölu beggja bankanna svo „að Samson yrði ekki svona mikill áhrifavaldur í þessu öllu saman, að það væri ekki bara verið að bregðast við bréfi frá þeim, það væri horft á þetta út frá upphaflegri stefnu ríkisstjórnarinnar [að] ljúka sölu ríkisbankanna á kjörtímabilinu.“66 Hún segir að Davíð hafi ekki verið sammála sér um að báðir bankarnir væru auglýstir samtímis.

Valgerður hafði efasemdir um að Samson uppfyllti skilyrði ráðuneytisins um kjölfestufjárfesti, sem að hennar mati þurfti að hafa þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu og vera þess umkominn að auka styrk bankans og veita honum ný sóknarfæri. Hér var þó komið tækifæri til að opna ferlið „en það var ekki hugmynd þáverandi forsætisráðherra, fannst mér, Davíðs Oddssonar, að opna þetta ferli heldur bara selja sisona“.67 Þá nefnir hún að erlendur ráðgjafi ríkisstjórnarinnar HSBC hafi ráðlagt sölu til þessara aðila. Hún getur þess þó að henni hafi líkað illa að heyra að starfsmaður einkavæðingarnefndar hafi haft afskipti af störfum ráðgjafaaðila.68 Valgerður segist hafa upplifað mjög sterkt að Davíð hafi viljað selja Samson Landsbankann og einnig hafi verið mikill þrýstingur frá Samson, „það var náttúrulega greinilegt að þeir ætluðu að þrýsta mjög á það að fá bankann og fyrir eins lítinn pening eins og mögulegt var“.69 Davíð segir að vissulega hafi verið rætt við hann um þessi mál en formleg ákvörðun hafi legið hjá viðskiptaráðherra: „Ég held að þetta hafi verið rétt ákvörðun í sjálfu sér hjá ráðherrunum og ég hef staðfest hana í einkavæðingarnefndinni. [Ég] bar að mínu leyti pólitíska ábyrgð, með öðrum á henni, en stjórnskipuleg ábyrgð er ráðherrans. Ég er ekki að skjóta mér undan ábyrgð en svo hef ég bara búið við það í háa herrans tíð að allt sem er ákveðið hefur verið eignað mér. Með réttu eða röngu.“70 Að mati Björgólfs Guðmundssonar var það þó Framsóknarflokkurinn sem réð ferðinni í ferlinu.71

Sótt frá „http://rna.clara.is/Vidauki_1_I.1_a“
Um CLARA | Um Vaktarann | Um skýrsluna | Hjálp