6.6 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Þegar stóru íslensku bankarnir þrír féllu í október 2008 voru ekki liðin sex ár frá því að Landsbankinn og Búnaðarbankinn voru einkavæddir (hinn síðarnefndi sameinaðist Kaupþingi fáum mánuðum eftir einkavæðinguna). Vorið 2001 setti Alþingi tvenn lög sem mörkuðu rammann um sölu bankanna og framtíðarskipan varðandi starfsumhverfi banka á Íslandi. Lög nr. 70/2001 kváðu á um heimild til sölu á hlutafé ríkisins í bönkunum. Samhliða gerði Alþingi með lögum nr. 69/2001 breytingar á þágildandi lögum um viðskiptabanka og sparisjóði. Þær breytingar endurspegluðu m.a. stefnumörkun um að ekki væri rétt að leiða í lög hér á landi beinar takmarkanir á stærð eignarhluta einstakra aðila í fjármálafyrirtækjum. Í lögskýringargögnum með lögum [[nr. 69/2001]] kom fram það mat að slíkar takmarkanir myndu skerða samkeppnisstöðu íslenskra fjármálafyrirtækja hér á landi gagnvart erlendum fjármálafyrirtækjum sem veittu þjónustu hér á grundvelli EES-samningsins. Þar var

líka tekið fram að frumvarpinu væri ekki ætlað að girða fyrir að einstakir hluthafar ættu stóra eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Stefnumörkun um að styrkja samkeppnisstöðu íslensku fyrirtækjanna varð þannig til þess að ekki kom til frekari lagasetningar um dreifða eignaraðild að fjármálafyrirtækjum. Stórir og í reynd ráðandi eignarhlutir áttu eftir að setja mark sitt á eignarhald og starfsemi íslensku bankanna fram að falli þeirra. Þar komu að hluta til við sögu sömu aðilar og höfðu verið kaupendur að þeim stóru eignarhlutum sem ríkið seldi við einkavæðingu bankanna. Segja má að ríkið hafi við einkavæðingu ríkisbankanna á vissan hátt gefið tóninn fyrir það hvernig skipulag eignarhalds varð á íslenskum fjármálamarkaði. Heimild Alþingis til sölu Landsbankans og Búnaðarbankans í lögum nr. 70/2001 hljóðaði um það eitt að heimilt væri að selja hlutafé ríkissjóðs í þessum bönkum. Þar var ekki að finna neina stefnumörkun af hálfu Alþingis eða efnisreglur um hvernig ætti að standa að sölunni. Það var því alfarið lagt í hendur stjórnvalda undir forystu ríkisstjórnar að ákveða nánari framkvæmd og forsendur fyrir sölu bankanna. Rannsóknarnefnd Alþingis vekur athygli á þessu og bendir á að þar með var það háð pólitískri stefnumörkun og ákvörðunum þeirra ráðherra og annarra sem fóru með málið í þeirra umboði hvort einhverjar og þá hvaða kröfur yrðu gerðar til kaupenda að þessum eignarhlutum ríkisins, hvenær þeir yrðu seldir og hverjum. Eðli málsins samkvæmt þurftu stjórnvöld þó í þessum málum sem endranær að fylgja almennum reglum sem gilda um meðferð á valdi þeirra. Eins og Alþingi setti fram heimildina til sölunnar hlaut það hins vegar fyrst og fremst að verða afstaða hlutaðeigandi ráðherra, og þá eftir atvikum þeirra fleiri saman á vettvangi svonefndrar ráðherranefndar um einkavæðingu, sem réði því hver niðurstaðan varð. Í lögskýringargögnum með lögum nr. 70/2001 komu reyndar fram sjónarmið um tilhögun og markmið sölunnar, m.a. að bæði yrði selt til almennings í dreifðri sölu og til kjölfestufjárfestis sem gjarnan skyldi vera erlent fjármálafyrirtæki. Á sama stað kom fram að stefnt væri að því að sölu bankanna yrði lokið fyrir lok kjörtímabilsins sem þá stóð yfir, en almennar þingkosningar skyldu næst verða vorið 2003. Rétt er að benda á að athugasemdum í lögskýringargögnum verður engan veginn jafnað til settra lagaákvæða. Gat slík framsetning á sjónarmiðum Alþingis ekki gegnt sama hlutverki og sett lagaákvæði. Í ljósi þess hversu afdrifarík einkavæðing ríkisbankanna hlaut að verða fyrir framtíðarþróun íslenska bankakerfisins og að teknu tilliti til sérstöðu kerfislega mikilvægra banka í samfélaginu, voru miklir hagsmunir bundnir því hvaða meginsjónarmið yrðu ráðandi við einkavæðinguna.195 Alþingi hafði þannig brýnar ástæður til að taka afstöðu til grundvallarforsendna við einkavæðinguna í löggjöf um söluheimildina. Minnt er á að stefna sem Alþingi hefði mótað og bundið í lög að þessu leyti hefði vitaskuld getað komið til endurskoðunar síðar ef ríkisstjórn og þingmenn hefðu talið þörf á breytingum, t.d. ef ekki hefði tekist að framfylgja fyrri stefnumörkun. Ríkar ástæður voru þannig almennt séð fyrir því að lögbinda fyrir fram forsendur og framkvæmd sölu bankanna. Atburðarás í söluferlinu varð síðan í reynd þannig frá hausti 2001 til áramóta 2002-2003, einkum og sér í lagi á lokastigi þess frá miðju sumri 2002, að kröfur og viðmið sem stjórnvöld settu fram og gengu

út frá framan af í söluferlinu reyndust óstöðug. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að rás atburða, einkum á lokastigi söluferlisins, sé til merkis um hvernig dregið var úr kröfunum og hvernig stjórnvöld breyttu forgangsröð krafna og viðmiða við söluna eða byggðu á nýjum viðmiðum eftir því sem söluferlinu vatt fram. Verður í framhaldinu getið um helstu atriði þar að lútandi. Sala ríkisins á eign sinni í bönkunum var rökstudd með því að verið væri að fá að bönkunum kjölfestufjárfesta. Þetta kom m.a. fram í lögskýringargögnum með söluheimildinni og var einnig sett fram af stjórnvöldum í söluferlinu, m.a. í samþykktum þáverandi ríkisstjórnar og opinberum yfirlýsingum forsvarsmanna hennar. Ljóst er að á þessum tíma var með kjölfestufjárfesti átt við aðila sem hefði faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu og gæti aukið samkeppnishæfni viðkomandi banka. Með hugtakinu kjölfestufjárfestir var því annars vegar vísað til stærðar þess eignarhlutar sem viðkomandi aðili færi með og hins vegar til faglegrar þekkingar og reynslu hans. Af heimildum rannsóknarnefndar um fyrri stig söluferlisins verður ráðið að óhagstæðar ytri aðstæður og/eða áhugaleysi þeirra fjármálastofnana sem leitað var til hafi haft mest að segja um að tilraunir haustið 2001 til að selja erlendri fjármálastofnun kjölfestuhlut í Landsbankanum báru ekki árangur. Í því sambandi verður þó að minna á að fáum árum áður, sumarið 1998, höfðu íslensk stjórnvöld slitið langt komnum viðræðum við stóran sænskan banka um kaup á slíkum kjölfestuhlut í Landsbankanum. Kjölfestusalan lá í reynd í láginni frá áramótum 2001–2002 þangað til stjórnvöld auglýstu báða bankana til sölu samhliða 10. júlí 2002. Það var gert í kjölfar bréfs Björgólfs Thors Björgólfssonar, Björgólfs Guðmundssonar og Magnúsar Þorsteinssonar (Samson-hópsins) þar sem lýst var áhuga á kaupum á kjölfestuhlut í Landsbankanum. Með framangreindri auglýsingu kusu stjórnvöld að lýsa yfir enn knappari tímaramma til að ljúka sölunni en gert hafði verið ráð fyrir í lögskýringargögnum með lögum nr. 70/2001, sbr. áður. Tilkynnt var að stefnt væri að því að ljúka sölu beggja bankanna á yfirstandandi ári, þ.e. á tæpum sex mánuðum. Ekki verður annað ráðið af gögnum rannsóknarnefndar en að þessi auglýsing hafi í reynd einungis náð til innlendra aðila. Til viðbótar yfirlýsingunni um tímarammann útvíkkaði þessi auglýsing söluferlið á þann hátt að það tók til sölu beggja bankanna í meginatriðum samhliða. Af skýrslum þáverandi forystumanna í ríkisstjórn fyrir rannsóknarnefndinni má ráða að það að auglýsa bankana samhliða til sölu hafi verið pólitísk ákvörðun. Hún hafi verið tekin þrátt fyrir vitund um miður ákjósanlegar markaðsaðstæður til að selja tvær hliðstæðar og hlutfallslega stórar fjármálastofnanir á sama tíma. Af sömu skýrslum má ráða að tvö önnur sjónarmið hafi stuðlað að því að ákveðið var að hafa þennan hátt á við söluna þrátt fyrir hinar tiltölulega óhagstæðu ytri aðstæður. Annars vegar áhersla á að ná pólitískum markmiðum ríkisstjórnarinnar um sölu bankanna á kjörtímabilinu og hins vegar mikilvægi þess að afla fjár í ríkissjóð, þá einkum erlends gjaldeyris. Rétt er að geta þess hér að Ríkisendurskoðun komst síðar að þeirri niðurstöðu að sú söluaðferð að auglýsa ráðandi hlut í bæði Landsbankanum og Búnaðarbankanum í einu yrði að teljast „óheppileg“ þar sem ekki hefði verið komin reynsla á þá söluaðferð sem valin var og slík samhliða auglýsing hefði gefið minni möguleika á að viðhalda samkeppni milli áhugasamra kaupenda. Á lokastigum söluferlisins frá miðju sumri 2002 varð síðan framkvæmd þess með þeim hætti að fallið var frá því að gera yrði kröfur um faglega

þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu til kaupenda kjölfestuhluta í bönkunum. Af heimildum rannsóknarnefndar verður ráðið að eftir að bréfið barst frá Samson-hópnum hafi orðið breyting sem fól í sér verulega rýmkun frá fyrri kröfum að þessu leyti. Taka verður fram að heimildir rannsóknarnefndar veita þó ekki upplýsingar um neina beina og formlega ákvarðanatöku að þessu leyti. Áður hafði verið miðað við að kjölfestufjárfestir þyrfti að uppfylla faglegar kröfur um reynslu og þekkingu á sviði fjármálaþjónustu og aðkoma hans yrði til að auka samkeppnishæfni bankans. Þessum kröfum var ekki framfylgt í þeim lokaáfanga einkavæðingar bankanna sem hófst í kjölfar bréfsins frá Samson-hópnum. Áherslan varð í reynd fyrst og fremst á að fá kaupendur að stórum eignarhlutum ríkisins í báðum bönkunum og ljúka sölunni fyrir lok kjörtímabilsins vorið 2003. Með öðrum orðum var með kjölfestufjárfesti upp frá þessu einungis vísað til þess þáttar hugtaksins sem lýtur að stærð eignarhlutarins. Að því marki sem reynsla þeirra sem lýstu áhuga á að koma að kaupunum af fjármálastarfsemi og viðskiptum kom til mats áður en eignarhlutirnir voru seldir var það látið hinum erlenda ráðgjafa við einkavæðinguna, HSBC bankanum, eftir að meta það ásamt öðrum atriðum. Seint í söluferli Landsbankans þegar framkvæmdanefnd um einkavæðingu sendi samhljóða bréf til þriggja bjóðenda, dags. 28. ágúst 2002, sem lið í því að velja einn af þeim til einkaviðræðna (sbr. val Samsonar 9. september s.á.) hafði hvorki verið tekin afstaða til innbyrðis vægis einstakra viðmiða né til þess hvaða mælikvarða skyldi beita til að meta tilboðin innan hvers viðmiðs, t.d. hvað félli undir faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu. Sjá um þetta einnig skýrslu Ríkisendurskoðunar frá október 2002 og gagnrýni sem þar kom fram á framkvæmd sölunnar að þessu leyti. Það verður ekki annað séð en stjórnvöld hafi alfarið lagt í hendur HSBC að ákveða hvaða vægi ætti að gefa einstökum atriðum, bæði faglegum og fjárhagslegum, við mat á því hvaða aðila ríkið ætti að velja til frekari viðræðna um sölu á eignarhlutunum. Sérstaka athygli rannsóknarnefndar hefur vakið tölvubréf, dags. 29. ágúst 2002, sem fulltrúi HSBC sendi starfsmanni framkvæmdanefndar um einkavæðingu. Af bréfinu verður ráðið að þar sé lýst möguleikum til að hagræða matsviðmiðum á þann hátt að tryggt sé að sá aðili sem fyrirfram stendur vilji til að semja við („preferred party“) verði fyrir valinu við beitingu þeirra, sbr. nánar í kafla 6.3.3.4. Við athugun rannsóknarnefndarinnar hafa ekki komið fram gögn sem sýna að þeir sem komu að undirbúningi þessara mála af hálfu ráðherranefndar og framkvæmdanefndar um einkavæðingu hafi, áður en til þessa mats HSBC kom, tekið afstöðu til þess hvaða vægi einstök atriði ættu að hafa við matið, svo sem það verð sem boðið var. Ljóst er að ágreiningur um þetta varð m.a. til þess að einn nefndarmanna í framkvæmdanefnd um einkavæðingu, fulltrúi fjármálaráðherra, sagði sig úr nefndinni í september 2002. Í stórum dráttum má ráða þá mynd af umfjöllun í kaflanum og þá sérstaklega áherslu stjórnvalda á að ljúka söluferlinu á kjörtímabilinu, raunar næstum hálfu ári áður en kosningar áttu að eiga sér stað, að stjórnvöld hafi frá og með áliðnu sumri 2002 í vaxandi mæli látið pólitísk markmið um að ljúka einkavæðingu bankanna sem slíkri hafa forgang gagnvart þeim faglegu markmiðum sem áður höfðu verið sett fram og gengið hafði verið út frá í söluferlinu fram að þeim tíma. Að mati rannsóknarnefndar verður einnig að hafa í huga að síðastnefnd stefnumörkun á lokastigi söluferlisins, þar á meðal yfirlýsingar sem stjórnvöld

gáfu á opinberum vettvangi um hvenær þau hygðust ljúka sölunni, var til þess fallin að hafa áhrif á stöðu þeirra sem fóru fyrir hönd ríkisins með sölu bankanna gagnvart samningsaðilum sínum. Nægir þá að horfa til almennra sjónarmiða um samningagerð og -tækni. Til hliðsjónar um hvernig mál þróuðust í raun í samningaviðræðunum má t.d. benda á umfjöllun í köflum 6.3.3.3 og 6.3.5. Þar eru rakin tiltekin atriði varðandi framgöngu endanlegra kaupenda hvors banka fyrir sig í samningaviðræðum um bankana og samskipti þeirra við fulltrúa stjórnvalda. Í kafla 6.3.3.3 er fjallað um þátttöku erlends aðila í kaupum á hlut í Búnaðarbankanum og m.a. greint frá skyldum um upplýsingagjöf þar um í rammasamkomulagi (HoA) milli íslenska ríkisins og S-hópsins, dags. 15. nóvember 2002, um kaup á bankanum. Í kaflanum kemur fram að í framkvæmd sætti framkvæmdanefnd um einkavæðingu sig við það, án þess að nein raunhæf áhrif hefði á söluferlið, að S-hópurinn virti ekki afdráttarlausan tímafrest í rammasamkomulaginu til að veita ásættanlegar upplýsingar um beina fjárfestingu af hálfu „Societe Generale og/eða annarrar alþjóðlegrar fjármálastofnunar“ eða eignarhluta í Eglu hf. Eftir því sem næst verður komist voru upplýsingar um það hver hin erlenda fjármálastofnun væri fyrst veittar stjórnvöldum við eða rétt fyrir undirskrift kaupsamnings um Búnaðarbankann 16. janúar 2003. Fram að því tímamarki virðast hvorki framkvæmdanefnd né ráðherranefnd um einkavæðingu hafa haft vitneskju um hver hin erlenda fjármálastofnun væri. Enn fremur virðist því verklagi hafa verið fylgt í viðræðum S-hópsins og framkvæmdanefndar um einkavæðingu að ætla ráðgjafa íslenskra stjórnvalda við söluna, þ.e. starfsmanni breska fjárfestingabankans HSBC, tiltekið milligönguhlutverk við upplýsingagjöf að þessu leyti sem fól í sér að trúnaður milli hans og framkvæmdanefndarinnar var skertur. Af heimildum rannsóknarnefndar verður ekki séð hvaða réttmætu forsendur framkvæmdanefndin taldi fyrir hendi til að fallast mætti á slíkt fyrirkomulag gagnvart samningsbundnum einkaráðgjafa sínum við söluna. Í þessu sambandi verður loks að minna á bréf formanns framkvæmdanefndar um einkavæðingu til forsvarsmanns Kaldbaks frá 8. nóvember 2002 þar sem formaðurinn fullyrti að S-hópurinn hefði innan sinna vébanda „virt erlent fjármálafyrirtæki“. Samkvæmt framangreindu, og því sem rakið er í kafla 6.3.3.3, verður ekki að séð formaðurinn hafi á þessum tímapunkti getað haft staðfesta vitneskju um hvort og þá hvaða erlenda fjármálafyrirtæki stæði að tilboði S-hópsins ásamt hinum íslensku aðilum. Ef aftur er horft til mikilvægis þess að vel tækist til við sölu ríkisbankanna, einkum varðandi það að tryggja faglega og trausta starfsemi þeirra til framtíðar og þess hversu afdrifarík salan hlaut að verða í því tilliti verður að telja að þær aðstæður sem samkvæmt framangreindu sköpuðust á lokastigi söluferlis bankanna hafi ekki verið til þess fallnar að tryggja með fullnægjandi hætti að slík markmið næðust. Hvað sem öðru líður verður að telja að slíkar aðstæður hefðu síður skapast hefðu forsendur sölunnar og meginatriði um framkvæmd hennar komið fram í þeirri löggjöf sem var grundvöllur bankasölunnar. Nægir þar að benda á að stjórnvöld hefðu að tilsvarandi marki haft takmarkaðra svigrúm til að ákveða hvort og að hve miklu leyti ásættanlegt teldist að víkja frá þeim forsendum og kröfum sem almennt var gengið út frá að lægju einkavæðingu bankanna til grundvallar á þeim tíma þegar Alþingi veitti heimild til sölu bankanna en þær má sjá jafnt af lögskýringargögnum með lögum um söluheimildina sem og gögnum og yfirlýsingum frá rík

isstjórn og einstökum ráðherrum á mánuðunum kringum samþykkt laganna. Rannsóknarnefnd Alþingis telur því að það hefði getað haft raunhæfa þýðingu fyrir einkavæðingarferli bankanna hefði Alþingi sett í þá löggjöf sem veitti stjórnvöldum heimild til sölu bankanna ákvæði um þær efnislegar forsendur og kröfur sem almennt var gengið út frá á þeim tíma að skyldu liggja henni til grundvallar. Telja verður m.a. ljóst að þá hefði síður komið til þess að vikið væri frá fyrri markmiðum á lokastigum söluferlisins. Forystumenn þáverandi ríkisstjórnar hafa skýrt ofangreinda stefnubreytingu um að hverfa frá kröfum um faglega reynslu og þekkingu við val á kaupendum bankanna m.a. með vísan til þess að þessi atriði myndu koma til skoðunar hjá Fjármálaeftirlitinu í kjölfarið. Nánar tiltekið lúta þær skýringar að því að haft hafi verið í huga að þó að stjórnvöld létu hjá líða að gera kröfu um eða taka sérstaka afstöðu til slíkra atriða við val á kaupendum og frágang samninga við þá myndu þau ávallt á síðari stigum koma til skoðunar hjá Fjármálaeftirlitinu í tengslum við lögbundna meðferð þess á væntanlegum umsóknum kaupendanna um heimild til að fara með virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Hertar reglur að því leyti höfðu verið leiddar í lög með ákvæðum laga nr. 69/2001 samhliða lögum nr. 70/2001 um heimild til sölu ríkisbankanna, sbr. nú VI. kafla laga nr. 161/2002, og var kveðið á um það í samningum um bankana að samþykki Fjármálaeftirlitsins á slíkum umsóknum kaupenda væri forsenda kaupanna. Af þessu tilefni bendir rannsóknarnefndin á að við val á kaupendum að eignarhlutum ríkisins í þessum bönkum hlutu að koma til umfjöllunar önnur atriði en yrðu síðar viðfangsefni Fjármálaeftirlitsins á framangreindum grundvelli. Hinar hertu reglur um eftirlit Fjármálaeftirlitsins að þessu leyti gátu því ekki aflétt þörfinni á því að ríkið ákvæði hvernig það vildi standa að sölunni. Við þetta má bæta að ljóst er af skýrslu þáverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins fyrir rannsóknarnefnd að hann var ekki sáttur við þessa nálgun þeirra sem fóru með sölu bankanna af hálfu ríkisins og orðaði það svo að ríkið hefði látið eins og þessi atriði „kæmu því ekki við“. Að þessu leyti verður ekki annað sagt en að Fjármálaeftirlitið hafi staðið frammi fyrir þegar teknum ákvörðunum af hálfu ríkisstjórnar er kaupendurnir óskuðu eftir heimild þess til að fara með hina keyptu hluti í bönkunum. Í hinu viðamikla ferli sem val á kaupendum bankanna var stóðu stjórnvöld frammi fyrir því sem seljandi bankanna að taka afstöðu til þess hversu vel þeir væru til þess fallnir að eiga og reka banka með tilliti til faglegrar þekkingar og reynslu. Að mati rannsóknarnefndar er ekki hægt að fallast á að stjórnvöldum hafi verið rétt að skjóta sér undan sjálfstæðri ákvarðanatöku um þetta atriði en ætlast í staðinn til þess að afstaða til þess yrði að öllu leyti innifalin í ákvarðanatöku Fjármálaeftirlitsins samkvæmt reglum laga um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Óhjákvæmileg afleiðing þess var að Fjármálaeftirlitið var sett í þá stöðu að endanlegar lyktir þessa stóra máls gætu ráðist af niðurstöðu stofnunarinnar um þessi atriði eftir að ríkið hafði fyrir sitt leyti, án þess að telja ástæðu til að taka afstöðu til og meta faglega þekkingu og reynslu, lagt blessun sína yfir kaupendurna og gengið frá samningum við þá. Rétt er þá að hafa einnig í huga að athugun og mat Fjármálaeftirlitsins hlaut samkvæmt áðurnefndum lagaákvæðum að taka til mun fleiri sjónarmiða en faglegrar þekkingar og reynslu umsækjenda og var þar ekki gert upp á milli vægis þeirra. Í kaflanum var gerð grein fyrir meginatriðum kaupsamninga um Landsbankann og Búnaðarbankann, þ. á m. atriðum varðandi fjármögnun

kaupenda. Hér að framan var m.a. vikið að því að stjórnvöld hefðu léð því sjónarmiði þýðingu á lokastigi söluferlis bankanna að með sölunni yrði aflað erlends fjár í ríkissjóð og þá m.a. horft sérstaklega til upplýsinga sem lágu fyrir um nýlega afstaðin viðskipti þeirra einstaklinga sem stóðu að Samsonhópnum á erlendum vettvangi og hagnaðar sem þeir höfðu haft af þeim. Af gögnum úr söluferlinu er einnig ljóst að af þeirra hálfu var ítrekað skírskotað til sömu atriða í samskiptum við stjórnvöld. Sem lið í athugun sinni á því hvernig var endanlega gengið frá atriðum varðandi fjármögnun kaupanda í ákvæðum kaupsamnings um Landsbankann og hvernig þau ákvæði voru síðan framkvæmd aflaði rannsóknarnefndin gagna frá Kaupþingi um lán bankans til Samsonar eignarhaldsfélags ehf. Af þeim gögnum bankans má ráða, sbr. umfjöllun í köflum 6.3.6.3 og 6.3.6.4, að tvö af þeim lánum sem upplýsingar bárust um hafi endanlega, þ.e. burtséð frá tímabundinni millifjármögnun annars staðar frá, verið veitt til þess að fjármagna tvær síðari greiðslur Samsonar (af þremur) vegna kaupa á Landsbankanum. Þessar greiðslur námu samanlagt um 70% af kaupverði bankans eins og það varð endanlega að teknu tilliti til uppgjörs á samningsbundnum frádráttar- og afsláttarliðum. Rannsóknarnefndin vekur í því sambandi athygli á að samkvæmt kaupsamningi um Landsbankann skyldi eiginfjárhlutfall kaupverðsins vera 34,5% og jafnframt að í kaupsamningnum var, að undanskildu banni við fjármögnun kaupanna hjá Landsbankanum sjálfum, ekki kveðið á um takmörkun á því hvaðan kaupandi aflaði lánsfjár. Hvað varðar fjármögnun á kaupum hins svokallaða S-hóps á Búnaðarbankanum, nánar tiltekið þess hluta sem félagið Egla hf. keypti, benda gögn og upplýsingar rannsóknarnefndar ekki til annars en að 35% af kaupum þess aðila hafi verið fjármögnuð með láni frá Landsbankanum. Hvað varðar hlutfall fjármögnunar með lánsfé og það hvaðan lánsins var aflað verður ekki annað séð en að hvort tveggja hafi verið í samræmi við ákvæði kaupsamnings um Búnaðarbankann. Sá samningur hafði hvað Eglu hf. varðaði ekki að geyma aðrar takmarkanir á því hvaðan félagið aflaði lánsfjár vegna kaupanna en að banna að kaupin væru fjármögnuð með þátttöku Búnaðarbankans sjálfs. Þá var sérstakt ákvæði í samningnum um skyldu Eglu hf. til að leggja fram fyrir tiltekið tímamark lánsloforð frá „íslenskum banka“. Loks er bent á að kaupsamningur um Búnaðarbankann hafði ekki að geyma almennt bann við að kaupendur legðu hin keyptu hlutabréf að veði vegna lánsfjármögnunar en kvað á hinn bóginn á um tilteknar tímabundnar takmarkanir á því hvenær heimilt skyldi teljast að ganga að slíkum veðum. Í lánssamningi Eglu hf. við Landsbankann veðsetti Egla hf. hin keyptu hlutabréf í Búnaðarbankanum til tryggingar láninu. Samningurinn hafði að geyma ákvæði í samræmi við framangreind ákvæði kaupsamnings um Búnaðarbankann um tímabundnar takmarkanir á því hvenær Landsbankanum teldist heimilt að ganga að veðunum. Rannsóknarnefnd Alþingis telur loks rétt að benda á að það var ein af forsendum Fjármálaeftirlitsins fyrir því að fallast á umsókn Samsonar eignarhaldsfélags ehf. um heimild til að fara með virkan hlut í fjármálafyrirtæki í byrjun febrúar 2003 að Samson hafði fallist á ósk stofnunarinnar um að samþykktum félagsins yrði í meginatriðum breytt frá því að lúta að almennri fjárfestingastarfsemi í þá mynd að einskorðast við eignarhald á Landsbankanum. Í kaflanum var gerð grein fyrir samskiptum sem áttu sér stað milli Fjármálaeftirlitsins og Samsonar um mitt ár 2005 og vöktu athygli rannsókn

arnefndar með hliðsjón af framangreindri forsendu Fjármálaeftirlitsins fyrir ákvörðun um að samþykkja hæfi Samsonar til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Þau samskipti hófust með því að Fjármálaeftirlitið hafði sett fram gagnvart Samson margþætt og veruleg gagnrýnisefni, m.a. að því er varðaði hæfi félagsins til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Í svari Samsonar við þeirri gagnrýni setti félagið einnig fram ósk um að Fjármálaeftirlitið heimilaði félaginu að víkka á ný út samþykktir sínar þannig að þær tækju til almennrar fjárfestingastarfsemi og þar með að felld yrði niður sú takmörkun á starfsemi félagsins sem Fjármálaeftirlitið hafði rúmum tveimur árum áður talið forsendu fyrir hæfi þess til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Af fyrirliggjandi gögnum hjá rannsóknarnefndinni um samskipti aðila í kjölfarið verður síðan ekki annað ráðið en að upphaflegt erindi Fjármálaeftirlitsins og hin margþættu gagnrýnisefni stofnunarinnar hafi fengið litla athygli og umfjöllun og í öllu falli ekki leitt til teljanlegra aðgerða eða ákvarðana af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Þess í stað beindust samskipti aðila í meginatriðum einungis að ósk Samsonar um heimild til útvíkkunar samþykkta félagsins. Þessum samskiptum lauk í byrjun júní 2006 með samþykki Fjármálaeftirlitsins á þessari ósk Samsonar á grundvelli nánari skilyrða sem stofnunin setti og var samþykktum Samsonar breytt í samræmi við það strax í kjölfarið. Sem fyrr segir verður hins vegar ekki ráðið af lokaniðurstöðu Fjármálaeftirlitsins í þessum samskiptum að stofnunin hafi þar sérstaklega ráðið til lykta þeim gagnrýnisefnum sem lutu að ráðstöfunum Samsonar í eignarhaldi sínu á Landsbankanum og höfðu orðið stofnuninni tilefni til hins upphaflega erindis sem fyrr var rakið. Að mati rannsóknarnefndar er framangreind atburðarás og lyktir þessara tilteknu samskipta Fjármálaeftirlitsins og Samsonar að mörgu leyti einkennandi fyrir þann skort á festu og eftirfylgni í eftirliti Fjármálaeftirlitsins með fjármálamarkaðnum sem nefndin hefur m.a. talið tilefni til að fjalla um og gagnrýna á öðrum stöðum í skýrslunni. Hér í upphafi kom fram að ríkið hefði með einkavæðingu ríkisbankanna á vissan hátt gefið tóninn fyrir það hvernig skipulag eignarhalds varð á íslenskum fjármálamarkaði og þá m.a. varðandi stærð eignarhluta. Af því tilefni er loks rétt að benda á að í umfjöllun kafla 6.5 hér að framan er leitast við, m.a. með myndrænni framsetningu á þróun eignarhalds einstakra aðila í íslensku bönkunum, að gefa nánari mynd af því hvernig sú þróun varð og stærð eignarhlutanna. Í grófum dráttum kemur þar m.a. fram að eignarhald Landsbankans breyttist lítið frá einkavæðingu bankans. Eftir sameiningu Kaupþings og Búnaðarbankans varð sömuleiðis lítil breyting á eignarhaldi hins sameinaða banka. Eignarhaldið á Glitni.banka breyttist þó nokkuð á síðustu árum fyrir fall bankanna. Mesta breytingin varð vorið 2007 þegar FL Group og Baugur náðu undirtökum í Glitni.með skuldsettum hlutabréfakaupum Jötuns Holding ehf., Saxbygg Invest ehf., Sund Holding ehf. og Elliðatinda ehf.