17.9 Viðskiptaráðherra skipar nefnd til að fara yfir lög um innstæðutryggingar

Í framhaldi af umfjöllun viðskiptaráðuneytisins um erindi Samtaka fjármálafyrirtækja skipaði nýr viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, nefnd til að yfirfara ákvæði laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi. Nefndin átti að kanna m.a. hvort tryggingavernd innstæðueigenda væri of víðtæk samkvæmt gildandi lögum og hvort umfang og fjárhæðir greiðslna í og úr tryggingarsjóðnum væru sambærilegar við þau lönd þar sem íslensk fjármálafyrirtæki væru með starfsemi og sem almennt væri horft til við reglusetningu hér á landi. Skyldi athugun nefndarinnar ná til beggja deilda sjóðsins. Jafnframt var nefndinni falið að kanna hvort ástæða væri til að gera tillögur til breytinga á lögunum með tilliti til tilskipana Evrópusambandsins um tryggingakerfi fyrir fjárfesta og tryggingakerfi fyrir innstæðueigendur.

Nefndin var skipuð 30. maí 2007 eftir að þeir aðilar sem ráðherra hafði leitað til höfðu sent ráðuneytinu tillögur sínar um fulltrúa í nefndina. Formað- ur nefndarinnar var Áslaug Árnadóttir, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu. Auk hennar áttu sæti í nefndinni Sigríður Logadóttir, aðallögfræðingur Seðlabanka Íslands, samkvæmt tilnefningu bankans, Gunnar Viðar, lögfræðingur, samkvæmt tilnefningu Samtaka fjármálafyrirtækja, Árný Guðmundsdóttir, lögfræðingur, samkvæmt tilnefningu Fjármálaeftirlitsins, Vilhjálmur Bjarnason, hagfræðingur, samkvæmt tilnefningu Samtaka fjárfesta, og Jónas Þórð- arson, framkvæmdastjóri TIF. Nefndin átti að skila tillögum sínum til ráðherra í september 2007.

Nefndin hélt sinn fyrsta fund 11. júní 2007 og fundaði síðan nokkrum sinnum þá um sumarið. Á fundum nefndarinnar voru m.a. lögð fram minnisblöð um viðfangsefni nefndarinnar og upplýsingar um fyrirkomulag innstæðutrygginga í nágrannalöndunum og í hvaða mæli undanþáguheimildir í tilskipun ESB hefðu verið nýttar í þessum löndum. Þá var einnig lýst reglum og fjárhæðum greiðslna í og úr tryggingarsjóðunum. Nefndin kannaði m.a. afstöðu nokkurra aðila til þess að fella niður tryggingavernd þeirra sem teldust fagfjárfestar í samræmi við ákvæði tilskipana ESB. Bárust nefndinni svör frá Landssambandi lífeyrissjóða og Sambandi íslenskra sveitarfélaga þar sem lagst var gegn slíkri breytingu.

Í svari viðskiptaráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar sem barst nefndinni 4. mars 2009 er framhaldi nefndarstarfsins lýst svo: „Haustið 2007 kom Northern Rock málið svokallaða upp og ákvað nefndin í framhaldinu að gera úttekt á innstæðum íslenskra banka og skiptingu þeirra á milli innstæðna í erlendum og innlendum útibúum bankanna.“60 Öllum fjármálafyrirtækjum voru sendar fyrirspurnir um innstæður. Svör þeirra lágu fyrir í desember 2007 en þær áttu að miðast við stöðu innlána í lok september 2007. Samkvæmt yfirliti í töflu 5 sem tekin var saman í viðskiptaráðuneytinu um svör fjármálafyrirtækjanna og sýnir stærðardreifingu innstæðna hjá viðskiptabönkum og sparisjóðum námu heildarinnstæður innlendra og erlendra aðila, bæði einstaklinga og lögaðila, á þessum tíma 2.086 milljörðum kr. Fjöldi innstæðna að baki kennitölu var 897.096 en í yfirlitinu er vakin athygli á því að innstæðueigandi geti átt reikning í fleiri en einum banka.

Innstæður sem voru undir 1,7 milljónum kr. voru samtals 115,2 milljarð- ar kr. en innstæður á bilinu 1,7 til 5 milljónir kr. voru alls 219,6 milljarðar kr. Í síðara tilvikinu var meðalinnstæða á reikningi 3 milljónir kr. Sú lágmarksfjárhæð sem TIF tryggði og tilgreind var sem 1,7 milljónir kr. í lögunum miðaðist við gengi evru og því var þessi fjárhæð í lok september 2007 1.828.866 kr. Fjöldi reikninga þar sem innstæða var allt að 1,7 milljónum kr. var 782.123 og innstæður á þeim reikningum voru eins og áður sagði alls 115,2 milljarðar kr. Reikningar með hærri innstæðum voru því alls 114.973. Ef sú tala er margfölduð með lágmarkstryggingarfjárhæðinni eins og hún var í lok september 2007, 1.828.866 kr., má áætla að skuldbinding TIF vegna þeirra reikninga hafi á þeim tíma numið 210 milljörðum kr. Samtals má því áætla að skuldbindingar TIF hafi þá numið (115,2 + 210) 325 milljörðum kr. Eftir er þá að draga frá þá reikninga sem voru undanskildir, svo sem innlánsreikninga aðildarfélaga TIF. Upplýsingar um fjölda þeirra reikninga í þessari samantekt liggja ekki fyrir.

Í yfirlitinu um stærðardreifingu innstæðna er sérstaklega tilgreind sú fjárhæð sem sögð er bundin. Samtals var þar um að ræða 614,6 milljarða kr. af 2.086 milljörðum kr. eða tæp 30%. Af þessum 614,6 milljörðum kr. voru 459 milljarðar kr. hjá einstaklingum og lögaðilum sem voru með inneignir yfir 100 milljónum kr. Inneignir undir 1,7 milljónum kr. voru samtals 115,2 milljarðar kr. Þar af voru 35,3 milljarðar kr. bundin innlán og af því voru 29,7 milljarðar kr. á reikningum innlendra einstaklinga. Miðað við reikninga með inneignum undir 1,7 milljónum kr. hjá innlendum einstaklingum voru bundnar innstæð- ur þannig nær 38% en í tilvikum erlendra einstaklinga var hlutfall bundinna reikninga miðað við fjárhæðir undir 1,7 milljónum kr. nær 14%.

Í janúar 2008 tók formaður nefndarinnar, Áslaug Árnadóttir, saman drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999. Það eintak sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent er dagsett 13. janúar 2008 en ljóst er að þar hafði ekki verið tekin afstaða til ýmissa efnisatriða, svo sem við hvaða fjárhæðir ætti að miða í endanlegu frumvarpi, t.d. um lágmarksbætur úr TIF.

Breytingar sem koma fram í þessum drögum lutu einkum að þrennu. Í fyrsta lagi var fjallað um fjölgun þeirra flokka innstæðna, verðbréfa og reiðufjár sem undanskildir yrðu tryggingu TIF og þar með líka frá þeim grunni sem greiðslur til sjóðsins væru reiknaðar af.61 Í öðru lagi var þar gert ráð fyrir breytingum á fjárhæðum heildareignar og greiðslna í verðbréfadeild TIF. Ekki var þó tilgreint hverjar skyldu vera hinar breyttu fjárhæðir. Í þriðja lagi var gert ráð fyrir að greiðslur úr sjóðnum skyldu áfram nema heildarfjárhæð tryggðra innstæðna, verðbréfa og reiðufjár í hlutaðeigandi aðildarfyrirtæki en þó skyldi einstaklingur aldrei fá greidda hærri fjárhæð en [vantar fjárhæð- ina í drögunum] krónur í hvorri deild. Í þessum drögum kemur hvorki fram ráðagerð um breytingar á hlutfalli eigna innstæðudeildar TIF miðað við tryggð innlán né á greiðslum fjármálafyrirtækja í þá deild sjóðsins. Í minnisblaði um endurskoðun laga um TIF sem formaður nefndarinnar tók saman 6. desember 2007 kom fram að ekki hafi verið talin þörf á að breyta ákvæðum laganna um greiðslur í innstæðudeild TIF.

Samkvæmt upplýsingum viðskiptaráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar fundaði nefndin um endurskoðun TIF síðast um þau málefni í janúar 2008 og fjallaði þá um framangreind frumvarpsdrög. Ráðuneytið tjáði einnig rannsóknarnefndinni að þegar þá hafi verið komið sögu hafi ástand á alþjóðlegum fjármálamörkuðum verið orðið nokkuð óstöðugt. Fram kemur að frumvarpsdrögin hafi verið kynnt viðskiptaráðherra og í svari ráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar sem barst nefndinni 4. mars 2009 sagði síðan: „Ákvað hann að ekki væri ráðlegt að leggja frumvarp um þetta efni fram að svo stöddu, þar sem slíkt gæti leitt til enn meiri óróleika á fjármálamörkuðum og jafnvel skapa hættu á áhlaupi á banka og sparisjóði. Var hugmyndinni um að leggja frumvarpið fram velt upp nokkur skipti á meðan vorþing 2008 stóð og m.a. var málið ítrekað rætt af nefndarmönnum í samráðsnefnd um fjármálastöð- ugleika. Varð niðurstaðan alltaf sú sama að ekki væri ráðlegt að leggja frumvarpið fram vegna óstöðugleika á fjármálamörkuðum.“

Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, sagði við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni að hann hefði farið með það frumvarp sem unnið var upp úr tillögum nefndar um endurskoðun laga um TIF „inn í ríkisstjórn og [rætt] það þar a.m.k. þrisvar og það [hafi] alltaf [verið], m.a. að tillögu forsætisráðherra, ákveðið að flytja það ekki. [...] Framlagningunni var frestað út af þeim óró- leika eða erfiðleikum sem voru komnir upp á fjármálamörkuðum.“62 Í máli Björgvins við sama tækifæri komu nánar um þetta efni fram þær athugasemdir sem vitnað er til hér til hliðar. Í bréfi sem Björgvin sendi rannsóknarnefndinni, dags. 24. febrúar 2010, kom fram að hann hefði lagt til að lögum um innstæðutryggingarnar yrði breytt til þess að styrkja fjárhagsstöðu sjóðsins.

Hann hefði rætt málið við forystumenn ríkisstjórnarinnar, Geir H. Haarde og Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, og það hefði verið mat þeirra að aðstæður væru of viðkvæmar til þess að hættandi væri á að gera breytingar. Þá vísaði Björgvin í sama bréfi til þess að framlagning frumvarpsins hefði verið rædd í samráðshópi stjórnvalda „en aðrir fulltrúar en fulltrúi viðskiptaráðuneytisins töldu óráðlegt að leggja slíkt frumvarp fram vegna aðstæðna á mörkuðum“.63 Geir H. Haarde, forsætisráðherra, sagði við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni að sér hefði ekki verið kunnugt um að búið hefði verið að semja lagafrumvarp og það hefði nánast verið til um áramótin 2007–2008, þar sem markmiðið hefði verið að nýta í meira mæli heimildir tilskipunar ESB til undanþágna frá ábyrgð TIF. Hann mundi heldur ekki eftir því að rætt hefði verið í ríkisstjórninni hvort leggja ætti slíkt frumvarp fram eða ekki.64 Árni M. Mathiesen, fjármálaráðherra, sagði aðspurður við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni í tilefni af því hvort hann myndi eftir umræðu í ríkisstjórn, væntanlega fyrri hluta árs 2008, um hvort leggja hefði átt fram frumvarp til breytinga á lögum um TIF, að hann teldi að það hefði verið seinna á árinu. Hann teldi að það hefði verið um vorið eða sumarið og þá hafi komið fram þau sjónarmið að ef menn færu að gera slíkt undir þeim kringumstæðum sem þá voru uppi yrði litið á það sem menn væru að veifa flaggi um að hlutirnir væru ekki í lagi. Hann sagðist hins vegar ekki muna hvaða efnisatriði hefðu komið fram í þeim hugmyndum sem til umræðu voru en sagðist muna eftir að viðskiptaráðherra hefði verið að velta þessu fyrir sér.65

Af athugun nefndarinnar á fundargerðum ríkisstjórnarinnar verður ekki séð að fjallað hafi verið um þetta mál. Í bréfi rannsóknarnefndarinnar, dags. 23. janúar 2009, til viðskiptaráðherra, Björgvins G. Sigurðssonar, var óskað eftir að ráðuneyti hans afhenti nefndinni m.a. afrit af öllum bréfum, minnisblöðum, skýrslum og öðrum gögnum sem hann eða ráðuneyti hans hefði sent eða afhent, þ.m.t. á fundum, til nánar tilgreindra aðila á tímabilinu 24. maí 2007 til 7. október 2008, um þau málefni sem rannsókn nefndarinnar tæki til samkvæmt lögum nr. 142/2008. Meðal þeirra aðila sem tilgreindir voru sem viðtakendur voru ríkisstjórn, einstakir ráðherrar og forsætisráðuneytið. Í þeim gögnum sem viðskiptaráðuneytið afhenti rannsóknarnefndinni 4. mars 2009 er ekki að finna bréf eða önnur gögn sem sjá má að send hafi verið þessum aðilum í tilefni af umfjöllun á fundum ríkisstjórnar um breytingar á lögum um TIF frá áramótum 2007–2008 og þar til frumvarp til neyð- arlaganna var sent ríkisstjórn af hálfu viðskiptaráðherra. Í bréfi sem Björgvin G. Sigurðsson sendi rannsóknarnefndinni, dags. 24. febrúar 2010, vísaði hann til þess að frumvarp til laga um breytingar á lögum um innstæðutryggingar hefði verið á þingmálalista viðskiptaráðuneytisins sem sendur hafi verið forsætisráðuneytinu annars vegar 17. september 2007 og hins vegar 19. september 2008. Í bréfi sínu vísar Björgvin einnig til þess að fleiri hafi flutt þetta mál fyrir hans hönd, m.a. aðstoðarmaður hans, Jón Þór Sturluson, en hann hafi að hans ósk tekið málið upp á fundi með ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins og forystumönnum ríkisstjórnar í febrúar 2008.66 Í útdrætti úr fundargerð þingflokks Samfylkingarinnar 11. febrúar 2008, sem Björgvin lagði fram með bréfi sínu, kemur fram að á þeim fundi hafi verið rætt um hugmyndir frá að- stoðarmanni viðskiptaráðherra og ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins, þar á meðal um að styrkja Tryggingarsjóð innstæðueigenda.

Á fundi stjórnar TIF sem haldinn var 30. júní 2008 var m.a. fjallað um endurskoðun laga um sjóðinn og staða mála rædd, eins og segir í fundargerð frá fundinum. Þar var m.a. bókuð eftir formanni stjórnarinnar, Áslaugu Árnadóttur, athugasemd um störf nefndarinnar sem vann að endurskoðun TIF, sbr. tilvitnun til fundargerðarinnar hér til hliðar. Í framhaldinu var bókað að nefndin myndi koma saman með haustinu og þá yrði metið hvað sé skynsamlegt í þessum efnum.

Eins og lýst var hér að framan var tilefni þess að viðskiptaráðherra stofnaði til ofangreinds nefndarstarfs erindi frá Samtökum fjármálafyrirtækja þar sem vísað var til þess að mismunur væri á samkeppnisstöðu þeirra íslensku banka sem þá sóttust í auknum mæli eftir innlánum erlendis með tilliti til mismunandi reglna tryggingarsjóða landanna um hvaða innstæður væru tryggðar og þar með greiðslur bankanna til sjóðanna. Það hefur vakið athygli rannsóknarnefndarinnar við yfirferð á þeim gögnum sem hún hefur fengið afhent um störf þeirrar nefndar sem skipuð var til að endurskoða lög um TIF að þar er hvergi vikið sérstaklega að aukinni söfnun íslensku bankanna á innlánum í útibúum þeirra erlendis og áhrifum þess á skuldbindingar TIF. Á þeim tíma sem nefndin var að störfum, þ.e. frá maí 2007 til janúar 2008, jukust þessi innlán í útibúum erlendis um 576 milljarða kr. og þar var að stærstum hluta um að ræða innlán frá einstaklingum. Innlán þessara einstaklinga tóku gjarnan að því er fjárhæðina varðaði mið af lágmarkstryggingarfjárhæð innlánstryggingakerfanna í viðkomandi landi en þar var þá annars vegar um að ræða jafnvirði 20.887 evra sem féll undir TIF og síðan viðbætur á grundvelli samninga um „topping-up“ frá tryggingakerfi þess ríkis þar sem reikningurinn var stofnaður. Þetta leiddi til þess að skuldbindingar TIF vegna lágmarksfjárhæðarinnar jukust hlutfallslega meira en heildaraukning innlánanna og þar til viðbótar kom að vegna ákvæða laga um útreikning og greiðslutíma á greiðslum íslensku bankanna til TIF varð bið á því að þessi aukning kæmi nema að hluta til fram í greiðslum til TIF.