17.18 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Í samræmi við EES-samninginn bar Íslandi að koma á innstæðutryggingakerfi sem uppfyllti lágmarksreglur tilskipunar nr. 94/19/EB. Sú innleiðing var upphaflega gerð með lögum nr. 39/1996 og reglurnar síðar teknar upp í lög nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Þau lög voru enn í gildi við fall bankanna í október 2008. Þegar ákvæði þessara laga eru borin saman við þær lágmarksreglur sem fram koma í tilskipun Evr- ópusambandsins um innstæðutryggingakerfi, eins og gert er hér að framan (kafli 17.4), fær rannsóknarnefnd Alþingis ekki annað séð en að umræddar lágmarkskröfur, að því marki sem þær verða beinlínis ráðnar af tilskipuninni, komi fram í íslensku lögunum. Þá er ljóst að íslensku lögin voru að því er þessi atriði varðar almennt hliðstæð lögum um innstæðutryggingakerfi eins og þau voru til október 2008, t.d. lögum á hinum Norðurlöndunum sem sett höfðu verið til að innleiða sömu tilskipun ESB. Af þessu leiddi líka að þeir veikleikar sem fyrir hendi voru í reglum tilskipunarinnar og þar með í uppbyggingu innstæðutryggingakerfanna innan EES-svæðisins, svo sem um fjármögnun til að tryggja lágmarksgreiðslu til innstæðueigenda, áttu líka við um íslensku reglurnar. Þessir veikleikar voru að stórum hluta til þekktir á vettvangi ESB og höfðu þegar komið þar til umræðu. Þessi atriði komu enn frekar upp á yfirborðið þegar reyndi á greiðsluskuldbindingar íslenska tryggingarsjóðsins vegna falls íslensku bankanna haustið 2008.

Í aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB sagði að ekki þætti nauðsynlegt í tilskipuninni að samræma leiðir við fjármögnun kerfa sem tryggja ættu innlánin, m.a. vegna þess að lánastofnanirnar skyldu almennt sjálfar bera kostnaðinn við fjármögnun slíkra kerfa og einnig vegna þess að fjárhagsgeta kerfanna skyldi vera í samræmi við tryggingaskuldbindingarnar. Þá var tekið fram að með þessu mætti samt ekki stefna stöðugleika bankakerfis aðildarríkisins í hættu. Hér á landi var farin sú leið að ákveða með lögum að innstæðutryggingarsjóð- urinn skyldi fjármagnaður með árlegum greiðslum frá bönkum og sparisjóð- um og skyldi heildareign innstæðudeildar sjóðsins að lágmarki nema 1% af meðaltali tryggðra innstæðna í bönkum og sparisjóðum á næstliðnu ári, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 98/1999. Hin lögákveðna lágmarksstærð sjóðsins að því er varðar hlutfall af innlánum var áþekk því sem tíðkaðist í þeim ríkjum á EESsvæðinu, t.d. á hinum Norðurlöndunum, þar sem fjármálafyrirtæki greiddu fyrirfram (ex ante) til innstæðutryggingarsjóðanna. Eins og vikið verður að hér síðar leiddi það fyrirkomulag á útreikningi árlegrar greiðslu sem ákveð- ið var í íslensku lögunum til þess að sá hluti sem greiddur var inn í sjóðinn í peningum hélt ekki í við þá miklu aukningu innlána sem varð frá og með síðustu mánuðum ársins 2006. Dæmi voru hins vegar um hliðstæðar reikningsreglur í lögum um innstæðutryggingarsjóði í nágrannalöndunum. Það er ljóst að í þeim reglum sem settar voru almennt í ríkjum á EES-svæðinu, og þá t.d. í þeim ríkjum sem búa um margt við hliðstæða lagahefð og Ísland, var innstæðutryggingatilskipun ESB ekki innleidd þannig að gert væri ráð fyrir fyrirkomulagi á þá lund að þær eignir sem hverju sinni væru tiltækar í innstæðutryggingarsjóðunum dygðu til að mæta öllum skuldbindingum sem á þá kynnu að falla vegna tapaðra innlána nema í tilviki eins eða fárra fjármálafyrirtækja, og það minni fyrirtækja. Slíkt fyrirkomulag gengi reyndar beinlínis gegn því hagræði sem starfsemi banka er ætlað að hafa fyrir miðlun fjármuna milli sparifjáreigenda og fjárfesta. Rannsóknarnefndin tekur líka fram að mið- að við þau sjónarmið sem almennt hafa verið lögð til grundvallar innstæðutryggingakerfum verður ekki séð að gengið hafi verið út frá því að þau væru að fullu fjármögnuð fyrirfram til að mæta öllum skuldbindingum þeirra. Ákvæði 7. gr. tilskipunar 94/19/EB mæla fyrir um að innstæðutryggingakerfin tryggi að samanlögð innlán hvers innstæðueiganda séu tryggð upp að 20.000 evrum ef innlán verða ótiltæk. Lögin um íslenska tryggingarsjóðinn kveða í samræmi við þetta á um að hann skuli að lágmarki greiða í þessum tilvikum fjárhæð í íslenskum krónum sem svarar til 20.887 evra ef eignir sjóðsins duga ekki til að greiða meira. Greiðsluskylda TIF var því skýr. Í tilskipuninni eða gögnum um undirbúning hennar kemur ekkert fram um hvernig skuli staðið að málum ef eignir tryggingarsjóðs dugi ekki til að greiða lágmarksbætur. Hins vegar er tekið fram í lögum nr. 98/1999 að hrökkvi eignir tryggingarsjóðsins ekki til og stjórn hans telji til þess brýna ástæðu sé henni heimilt að taka lán. Engin frekari ákvæði eru um þessa lántökuheimild í lögunum.

Því er lýst í kafla 17.7 að í kjölfar þess að Landsbankinn hóf söfnun innlána með stofnun sérstakra netreikninga fyrir einstaklinga í útibúi sínu í London haustið 2006, þ.e. Icesave reikninganna, varð í reynd gjörbreyting á skuldbindingum íslenska innstæðutryggingarsjóðsins. Það laut bæði að heildarfjárhæð tryggðra innstæðna og því hvar innlánunum var safnað. Enda þótt íslensku bankarnir hefðu áður hafið söfnun heildsöluinnlána í útibúum sínum erlendis, þ.e. á árinu 2005, og náð á stuttum tíma að safna verulegum fjárhæðum inn á þá reikninga var í grundvallaratriðum munur á áhrifum þessara reikninga á skuldbindingar TIF. Í tilviki heildsöluinnlánanna var um að ræða tiltölulega fáa aðila sem lögðu inn stærri fjárhæðir. Aukning heildsöluinnlánanna varð að forminu til, samkvæmt gildandi reglum um sjóðinn, til þess að auka skuldbindingar hans en um leið er ljóst að áhrif þessarar aukningar gátu ekki orðið veruleg nema til þess kæmi að geta sjóðsins leyfði greiðslur umfram lágmarksfjárhæðina. Greiðsluskylda sjóðsins á lágmarksfjárhæðinni var hins vegar miðuð við hvern innstæðueiganda. Að baki netreikningum einstaklinganna voru margfalt fleiri innstæðueigendendur en í tilviki heildsöluinnlánanna. Þar við bættist að fjárhæðir á netreikningunum voru verulegar og til þessara reikninga var stofnað í starfsstöðvum bankanna erlendis og í erlendum gjaldeyri sem gat síðan haft þýðingu um það í hvaða mynt TIF þyrfti að inna greiðslur sínar af hendi ef á greiðsluskyldu sjóðsins reyndi.

féllu undir TIF alls um 530 milljarðar króna. Þær náðu 689,5 milljörðum kr. í lok þess árs. Þar af voru 8% í útibúum bankanna erlendis. Í lok árs 2006 voru tryggðar innstæður komnar í rúma 1.000 milljarða króna. Stóra stökkið kom svo á árinu 2007. Í lok þess árs voru tryggðar innstæður hjá TIF komnar í 2.300 milljarða króna. Innstæður á Icesave reikningum í Bretlandi urðu líka hæstar kringum áramótin 2007-2008, 4,9 milljarðar sterlingspunda, eða 623,5 milljarðar kr. miðað við gengi þá. Í október 2007 hóf Kaupþing jafnframt að bjóða upp á Edge reikninga og þá ýmist í útibúum sínum erlendis eða erlendum dótturfélögum. Þegar leið á árið 2007 varð einnig sú breyting að yfir 50% af innlánum í íslensku bönkunum stöfuðu frá erlendum aðilum. Eins og áður sagði voru ákvæði laga um TIF skýr um lágmarksgreiðsluskyldu sjóðsins til hvers innstæðueiganda. Það var því verkefni þeirra sem fóru með stjórn sjóðsins og eftirlit með starfsemi hans að gæta að því hvernig sjóðurinn væri í stakk búinn til að mæta þeim skyldum ef á þær reyndi. Að sama skapi kom það í hlut þeirra sem fóru með eftirlit með fjármálastöð- ugleika í landinu að gæta að því hver væri geta og þýðing tryggingarsjóðsins í því efni. Það verkefni var líka nátengt viðbúnaðarstarfi stjórnvalda vegna hugsanlegra áfalla í fjármálakerfi landsins. Rannsóknarnefndin minnir á að það leiddi af þágildandi lögum að vegna þessarar breyttu fjármögnunar bankanna með söfnun innlána erlendis gat íslenski tryggingarsjóðurinn staðið frammi fyrir því að þurfa að svara verulegum hluta af skuldbindingum sínum í erlendum gjaldeyri.

Innlánstryggingakerfum hefur verið komið upp innan einstakra ríkja eða svæða fyrst og fremst í því skyni að treysta stöðugleika fjármálakerfa og þar með að draga úr hættunni á því að eigendur innstæðna taki þær skyndilega út í miklum mæli. Íslenska ríkið hafði með EES-samningnum skuldbundið sig til þess að koma upp innstæðutryggingakerfi sem uppfyllti ákveðnar lágmarkskröfur. Það hafði Alþingi gert með því að setja lög um sérstaka sjálfseignarstofnun og kveða á um greiðslur fjármálafyrirtækja í tryggingarsjóðinn. Þrátt fyrir að vera sjálfseignarstofnun, og með sjálfstæða stjórn sem skipuð var að meiri hluta fulltrúum fjármálafyrirtækja, var TIF því ætlað að rækja skyldur sem íslenska ríkið hafði skuldbundið sig til að innleiða í íslenskan rétt. Þessi staða hlaut líka að hafa þýðingu þegar kom að eftirliti íslenskra stjórnvalda með stöðu sjóðsins á hverjum tíma og því hvernig hann væri í stakk búinn að mæta skuldbindingum sínum sem og hugsanlegum viðbrögð- um í því sambandi. Þá skipti þessi grundvöllur fyrir starfsemi sjóðsins einnig máli fyrir mat stjórnvalda á því hvort sjóðurinn risi undir því hlutverki sem slíkum sjóðum er almennt ætlað að hafa, þ.e. að auka traust innstæðueigenda á innlánsstofnunum.

Samkvæmt ákvæðum laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, eru það viðskiptabankar, sparisjóðir, fyrirtæki í verðbréfaþjónustu og önnur tiltekin fjármálafyrirtæki sem eiga aðild að sjóðnum og hafa rétt til setu á aðalfundi hans. Stjórnin getur líka boðað aðildarfyrirtækin til annarra funda ef hún telur tilefni til, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 98/1999. Skylt er líka að boða til fundar ef aðildarfyrirtæki með samtals fjórðung atkvæða æskja þess. Að því er varðar innstæðudeild sjóðsins er það bönkum og sparisjóðum, sem taka við innlánum, sem ber að greiða til sjóðsins og eignir deildarinnar skulu eins og áður segir nema að lágmarki 1% af meðaltali tryggðra innstæðna. Það mátti því ljóst vera samkvæmt gildandi lögum að kæmi til þess að greiða þyrfti úr sjóðnum vegna greiðsluerfiðleika einstakra innlánsstofnana, og hvað þá ef eignir deildarinnar færu allar í slíkar greiðslur, kæmi það í hlut þeirra innlánsstofnana sem áfram yrðu starfræktar að endurfjármagna innstæðudeild TIF upp að umræddu 1% lágmarki með auknum greiðslum.

Í ljósi þessa og með tilliti til þess sem áður hefur verið rakið um almennt hlutverk innstæðutryggingakerfa í þágu trausts á innlánsstofnunum hefur það vakið athygli rannsóknarnefndar Alþingis hversu lítið fulltrúar innlánsstofnananna komu í reynd að starfsemi TIF. Fulltrúar fyrirtækjanna sátu í stjórn sjóðsins. Við athugun nefndarinnar á fundargerðum stjórnarinnar á árinu 2007 og fram til 1. október 2008 verður hins vegar ekki séð að stjórnin í heild, og þar með fulltrúar innlánsstofnana, hafi verið virk í umræðu um það hvernig sjóðurinn væri í stakk búinn til að mæta þeim skuldbindingum sem leiddi af auknum innlánum bankanna erlendis og þar með hvort staða hans væri trúverðug gagnvart innstæðueigendum ef erfiðleika tæki að gæta í rekstri innlánsstofnana. Þá sér engrar umræðu stað um viðbrögð í málefnum sjóðsins þegar lausafjárkreppu tók að gæta í rekstri aðildarfyrirtækjanna og áhyggjur um getu sjóðsins komu upp erlendis. Sama staða var uppi þegar leið á árið 2008 og rætt var um nauðsyn viðbúnaðar vegna mögulegs fjármálaáfalls á vettvangi sérstaks samráðshóps stjórnvalda. Þar var tekið sem dæmi að ef eitt af smærri fjármálafyrirtækjum landsins, Sparisjóður Mýrasýslu, færi í þrot myndi tryggingarsjóðurinn tæmast.

Landsbankinn og Samtök fjármálafyrirtækja hófu máls á því við við- skiptaráðuneytið um áramótin 2006–2007 hvort unnt væri að breyta reglum um TIF. Voru þá hafðar í huga breytingar á þá leið að undanþágur sem heimilar væru samkvæmt tilskipun ESB frá því hvað teldust tryggð innlán, og þar með af hvaða innlánum greiðslur til sjóðsins væru reiknaðar, yrðu notaðar í meira mæli en gert hafði verið. Tilefnið var söfnun heildsöluinnlána stóru bankanna þriggja í erlendum útibúum. Því hefði þetta fyrst og fremst dregið úr greiðslum bankanna í sjóðinn. Þetta erindi varð síðan hvatinn að því að nýr viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, skipaði vorið 2007 nefnd til að yfirfara ákvæði laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi. Forveri hans í embætti viðskiptaráðherra, Jón Sigurðsson, hafði óskað eftir tilnefningum í slíka nefnd.

Viðskiptaráðherra skipaði í samræmi við 4. gr. laga nr. 98/1999 formann stjórnar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Enda þótt það leiddi ekki beint af lögunum var þeirri venju fylgt af hálfu ráðherra frá stofnun sjóðsins að formaðurinn kæmi úr röðum starfsmanna viðskiptaráðuneytisins. Ekki verður annað séð en þessi aðstaða hafi í framkvæmd leitt til þess að veruleg og náin starfstengsl urðu milli ráðuneytisins og TIF og að það hafi í reynd dregið úr sjálfstæði og virkni stjórnar sjóðsins. Forysta um málefni TIF hafi því í meira mæli verið hjá viðskiptaráðuneytinu en stjórn sjóðsins sem slíkri og þar með töldum fulltrúum innlánsstofnana. Sérstaklega á þetta við eftir að settur ráðuneytisstjóri, Áslaug Árnadóttir, tók við sem formaður stjórnarinnar í lok febrúar 2008 og sat jafnframt sem fulltrúi ráðuneytisins í samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað til ágúst 2008. Ítrekað var rætt um málefni tryggingarsjóðsins á fundum samráðshópsins á þessum tíma í tengslum við þann vanda sem talinn var steðja að bönkunum og settur ráðuneytisstjóri lagði þar fram margvísleg gögn sem unnin voru af hálfu viðskiptaráðuneytisins um þróun innlána og áhrif þeirra á stöðu TIF. Þrátt fyrir þetta voru aðeins haldnir tveir fundir í stjórn TIF frá aðalfundinum sem haldinn var 29. febrúar 2008 og fram til 1. október sama ár. Í fundargerðum þessara stjórnarfunda kemur ekkert fram um að rætt hafi verið um hliðstæðan vanda tryggingarsjóðsins og til umræðu var á fundum samráðshópsins. Þó var á síðari fundinum, 30. júní, greint frá því að áfram væri unnið að endurskoðun á lögum um sjóðinn en viðskiptaráðuneytið teldi ekki skynsamlegt að breyta lögunum að svo komnu máli vegna óvissu á fjármálamörkuðum.

Eftir að skipaður ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins, Jónína S. Lárusdóttir, kom á ný til starfa 1. ágúst 2008 voru málefni TIF áfram mjög til umfjöllunar hjá ráðuneytinu. Sú umfjöllun fór m.a. fram á vettvangi samráðshóps stjórnvalda en einnig í samskiptum við erlend stjórnvöld og þá sem viðbrögð ráðuneytisins við fyrirspurnum erlendra stjórnvalda um stöðu sjóðsins og síðar hugsanlega aðkomu ríkisins að skuldbindingum sjóðsins. Áslaug Árnadóttir hafði þá á ný tekið við starfi sínu sem skrifstofustjóri í ráðuneytinu. Þau gögn sem rannsóknarnefndin hefur aflað bera með sér að frá þeim tíma og fram yfir fall bankanna kom hún ýmist að svörum, fundum og málefnum TIF sem formaður stjórnar hans eða sem starfsmaður ráðuneytisins. Aðstaðan varð því sú að formaður stjórnar sjóðsins sinnti hvoru tveggja í senn, knúði á um afstöðu ríkisstjórnarinnar til þess hvað hún hygðist gera vegna skuldbindinga sjóðsins og svaraði fyrirspurnum erlendra aðila vegna málefna sjóðsins og skuldbindinga hans, ýmist í nafni ráðuneytisins eða fyrir hönd tryggingarsjóðsins.

Rannsóknarnefndin telur að þessi skipan tengsla viðskiptaráðuneytisins og TIF hafi verið óheppileg. Er þá horft til þess sjálfstæðis sem sjóðnum var ætlað að hafa samkvæmt lögum og aðkomu fjármálafyrirtækja, þ.e. þeirra sem greiddu í sjóðinn, að stjórn hans en hvort tveggja hefði átt að stuðla að því að stjórnin brygðist við ef sýnt þætti að sjóðurinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Þá hafði fyrrnefnt fyrirkomulag í för með sér að gagnvart þeim sem báru fram fyrirspurnir, t.d. erlendum stjórnvöldum, gat virst sem tengsl sjálfseignarstofnunarinnar og ráðuneytisins væru meiri en íslensk lög kváðu í reynd á um. Þá ber líka að hafa í huga að dæmi eru um, m.a. í ríkjum sem helst báru þessar fyrirspurnir fram, að tryggingarsjóðirnir starfi innan seðlabanka viðkomandi ríkis eða hafi önnur náin tengsl við stjórnvöld. Rannsóknarnefndin telur nauðsynlegt að árétta framangreint atriði sérstaklega og undirstrika mikilvægi þess að jafnan sé gætt að því að skýr og glögg skil séu milli stjórnvalda þannig að ekki leiki vafi á um eftirlitshlutverk ráðuneytis eða stöðu og ábyrgð ráðherra, t.d. varðandi það að bregðast við breytingum og aðsteðjandi vanda á því málasviði sem honum er falið og á því að veita Alþingi upplýsingar.

Í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999 segir að stjórn TIF skuli á tveggja ára fresti, eða oftar ef ástæða þykir til, gera ráðherra grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins skv. ákvæðum laganna um innstæðudeild (6. gr.) og verðbréfadeild (7. gr.). Við athugun nefndarinnar hafa engin gögn komið fram um að stjórn sjóðsins hafi á árunum 2007 og fram til 1. október 2008 formlega gert viðskiptaráðherra grein fyrir afstöðu sinni til þessara atriða. Í lagaákvæðinu er beinlínis kveðið á um sjálfstæða skyldu stjórnarinnar í þessu efni og stjórninni er ætlað að vera á varðbergi því skyldan nær til þess að meta hvort ástæða sé til að upplýsa ráðherra oftar um afstöðu stjórnar til lágmarkseigna sjóðsins en á hinum lögbundna lágmarksfresti.

Af athugun rannsóknarnefndarinnar er ljóst að ekki síðar en um áramótin 2006-2007 voru komnar fram í viðskiptaráðuneytinu upplýsingar um þá breytingu sem orðið hafði á innlánasöfnun íslensku bankanna í gegnum útibú þeirra erlendis. Við bættust þær fréttir sem birtar voru í fjölmiðlum um velgengni Landsbankans í söfnun innlána á Icesave reikningana í Bretlandi. Á fyrstu mánuðum ársins 2007 var unnið að því innan viðskiptaráðuneytisins undir stjórn Áslaugar Árnadóttur, þá skrifstofustjóra, að kanna hvort tilefni væri til að auka undanþágur frá því hvað teldist til tryggðra innlána hjá íslenska tryggingarsjóðnum vegna erindis Samtaka fjármálafyrirtækja þar um. Í lok maí 2007 skipaði viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, nefnd undir forystu Áslaugar til að fara yfir lögin um tryggingarsjóðinn. Haustið 2007 var ákveðið í framhaldi af erfiðleikum breska bankans Northern Rock að viðskiptaráðuneytið safnaði upplýsingum fyrir endurskoðunarnefndina um innstæður í íslensku bönkunum og hvernig þær skiptust milli erlendra og innlendra útibúa þeirra. Þessar upplýsingar lágu fyrir í desember 2007 og voru miðaðar við lok september 2007. Á árinu 2008 var síðan ítrekað rætt um innlán og stöðu TIF á fundum samráðshóps stjórnvalda og upplýsingar lagðar fram um það efni en Áslaug tók þátt í starfi hópsins sem fulltrúi við- skiptaráðuneytisins til 1. ágúst 2008.

Áslaug Árnadóttir var skipuð formaður stjórnar TIF frá lokum febrúar 2008. Vegna starfs síns í viðskiptaráðuneytinu bjó hún yfir margvíslegum upplýsingum um aukna innlánasöfnun bankanna, staðsetningu innlánsreikninga og um leið áhrif þessara breytinga á skuldbindingar TIF miðað við hinar lögbundnu eignir hans og tekjur. Um meðferð þeirra upplýsinga sem formaðurinn fékk vegna starfa sinna í ráðuneytinu og þá m.a. á vettvangi samráðshóps stjórnvalda giltu almennar reglur um þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Rannsóknarnefndin telur hins vegar að slíkar reglur verði ekki túlkaðar svo að þær hafi getað staðið í vegi fyrir því að Áslaug hefði frumkvæði að því sem stjórnarformaður TIF að stjórn sjóðsins sinnti sjálfstætt lögbundinni upplýsingagjöf sinni til ráðherra samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999. Rannsóknarnefndin telur að ganga verði út frá að það hefði henni verið fært án þess að upplýsa með beinum hætti um vitneskju sína sem bundin var þagnarskyldu. Vitneskja sem þegar var fyrir hendi um þessi efni innan viðskiptaráðuneytisins gat heldur ekki leyst stjórn tryggingarsjóðsins undan því að sinna þeirri formlegu upplýsingagjöf til ráðherra sem mælt var fyrir um í lögum. Sú upplýsingagjöf átti samkvæmt lögum að byggjast á sjálfstæðu mati stjórnarinnar á eignum og skuldbindingum sjóðsins og þeim heimildum sem sjóðurinn hafði til að afla upplýsinga frá innlánsstofnunum.

Rannsóknarnefndin bendir einnig á að meðal fulltrúa bankanna í stjórn TIF var einn framkvæmdastjóra Landsbankans. Hjá fulltrúum bankanna í stjórn sjóðsins átti því að vera fyrir hendi vitneskja um breytingar á innlánsstarfsemi bankanna og þar með áhrifum þeirra á stöðu TIF. Á þessum fulltrúum eins og öðrum stjórnarmeðlimum hvíldi skylda til að rækja þau verkefni sem tryggingarsjóðnum og stjórn hans voru falin í lögum. Það verð- ur að teljast andvaraleysi af hálfu fulltrúa aðildarfyrirtækjanna í stjórn TIF að hafa ekki sjálfir frumkvæði að umræðu bæði innan stjórnarinnar og aðildarfyrirtækjanna um getu sjóðsins til að sinna hlutverki sínu og um það hvaða leiðir kynnu að vera færar til að bregðast við breyttum aðstæðum. Enda þótt innstæðutryggingakerfum sé komið upp af hinu opinbera til að tryggja hagsmuni innstæðueigenda og varðveita stöðugleika í rekstri innlánsstofnana má ljóst vera að trúverðugleiki kerfisins og traust manna á getu þess getur haft verulega þýðingu um hvort til áfalla kemur í starfsemi innlánsstofnana. Hér á Íslandi hefur Alþingi, auk þess að stofna til TIF með lögum, opnað fyrir þá leið að bankar og sparisjóðir komi sjálfir á fót sjálfseignarstofnunum, öryggissjóðum, í því skyni að tryggja hagsmuni viðskiptamanna og fjárhagslegt öryggi banka eða sparisjóða, sjá 19. gr. laga nr. 98/1999. Rannsóknarnefndin hefur ekki séð þess stað að rætt hafi verið um slíkar leiðir af hálfu bankanna í tengslum við þá gjörbreytingu sem varð á stöðu innlána í þeim í kjölfar þess að byrjað var að safna innlánum erlendis.

Samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands, bæði áðurgildandi reglugerð nr. 3/2004 og núgildandi nr. 177/2007, fór viðskiptaráðuneytið á þeim tíma sem hér um ræðir með mál sem vörðuðu fjármálamarkað. Meðal laga á málefnasviði viðskiptaráðuneytisins voru lög nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Söfnun íslensku bankanna á heildsöluinnlánum í útibúum erlendis hófst eins og áður sagði á árinu 2005. Þótt þau innlán yrðu fljótt umtalsverð voru líkleg áhrif þeirra á skuldbindingar TIF ekki það mikil að þau gæfu ein og sér tilefni til sérstakra viðbragða til að gæta stöðu tryggingarsjóðsins, að minnsta kosti ekki í fyrstu. Aðstaðan var hins vegar allt önnur þegar netinnlánsreikningar einstaklinga komu til í þessum útibúum, fyrst Icesave reikningar í Bretlandi í október 2006. Á þeim tíma var Jón Sigurðsson viðskiptaráðherra og gegndi hann embættinu fram til 24. maí 2007. Í kafla 17.8 hér að framan er rakin frásögn af þeim upplýsingum sem hann fékk í desember 2006 frá öðrum bankastjóra Landsbankans um söfnun innlána í útibúi bankans í London. Í kjölfar þessa samtals Jóns við bankastjóra Landsbankans og erindis Samtaka fjármálafyrirtækja í byrjun janúar 2007 var farið að vinna að því innan viðskiptaráðuneytisins að kanna grundvöll þess að auka undanþágur frá því hvað teldust tryggð innlán. Jón lýsti því fyrir rannsóknarnefndinni að með tilliti til alþingiskosninga sem fram áttu að fara vorið 2007 (sjá kafla 17.8) hafi hann ekki talið rétt að fylgja málinu eftir að öðru leyti en að óska eftir tilnefningum í nefnd sem vinna myndi að endurskoðun reglna um þetta atriði. Hins vegar hafi „[a]ðrar fregnir um Icesave [þ.e. umfram það sem kom fram í samtali hans við bankastjóra Landsbankans] ekki [verið] á döfinni í ráðuneytinu“ frá desember 2006 og þar til Jón lét af embætti ráðherra. Innstæður á Icesave reikningunum jukust hratt strax í desember 2006 og á fyrstu mánuðum ársins 2007 og kom þessi mikla innlánaaukning til viðbótar við þau heildsöluinnlán sem bankarnir söfnuðu erlendis. Þegar horft er til starfs- og eftirlitsskyldna viðskiptaráðherra og þess hversu hröð þessi þróun var telur rannsóknarnefndin að það hefði verið vandaðri stjórnsýsla af hálfu viðskiptaráðuneytisins sem fór með málefni fjármálamarkaðarins, að fylgjast á þessum tíma betur með þeirri gjörbreytingu sem átti sér stað á innlánum íslensku bankanna og þar með á skuldbindingum íslenska tryggingarsjóðsins. Ljóst er reyndar að innan ráðuneytisins var á þessum tíma verið að huga að reglum um innstæðutryggingar en sú skoðun laut aðeins að afmörkuðum þætti í þeim reglum.

Þegar ný ríkisstjórn tók við 24. maí 2007 varð Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra. Hann fylgdi eftir því starfi sem unnið hafði verið í við- skiptaráðuneytinu og skipaði 30. maí 2007 nefnd undir forystu Áslaugar Árnadóttur, skrifstofustjóra. Nefndinni var m.a. falið það verkefni að kanna hvort tryggingarvernd innstæðueigenda væri of víðtæk samkvæmt gildandi lögum og hvort umfang og fjárhæðir greiðslna í og úr tryggingarsjóðnum væru sambærilegar greiðslum í löndum þar sem íslensk fjármálafyrirtæki væru með starfsemi. Samkvæmt þessari lýsingu ráðuneytisins var verkefni nefndarinnar víðtækara heldur en sú athugun sem stofnað hafði verið til innan ráðuneytisins í byrjun ársins. Nefndin vann að verkefninu um sumarið og safnaði m.a., eins og lýst er í kafla 17.9, upplýsingum um fyrirkomulag innstæðutrygginga í nágrannalöndunum. Stefnt var að því að hún skilaði tillögum í september 2007. Því var lýst hér fyrr að erfiðleikar breska bankans Northern Rock urðu til þess að viðskiptaráðuneytið safnaði fyrir nefndina upplýsingum um innstæður í íslensku bönkunum og skiptingu þeirra á milli erlendra og innlendra útibúa bankanna. Úrvinnslu þessara upplýsinga var lokið í desember 2007 en á meðan beið nefndin með að skila tillögum. Liður í störfum Seðlabanka Íslands er að safna upplýsingum um innlán í íslenskum bönkum. Frá september 2003 safnaði bankinn upplýsingum um stöðu innlána erlendra aðila. Strax á árinu 2006 jókst hlutfall innlána í útibú- um íslensku bankanna erlendis í heildarinnlánum þeirra. Hlutfallið jókst enn á árinu 2007. Það hefur vakið athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir þessa þróun var það ekki fyrr en í mars 2008 að Seðlabankinn hóf að greina á milli innstæðna erlendra aðila annars vegar í erlendum útibúum íslensku bankanna og hins vegar í innlendum starfsstöðvum þeirra. Þessi aðgreining var tekin upp í upplýsingaöflun Seðlabankans eftir að bankinn hafði breytt reglum um bindiskyldu í mars 2008. Þetta skýrir hvers vegna viðskiptaráðuneytið sneri sér beint til banka og sparisjóða þegar það hóf að afla upplýsinga um skiptingu innlána fyrir endurskoðunarnefndina undir lok árs 2007. Byggt var á þessum upplýsingum um fjölda reikninga og skiptingu fjárhæða í starfi viðskiptaráðuneytisins og samráðshópsins fram á sumar 2008, sjá nánar kafla 17.10.2.

Rannsóknarnefndin telur ljóst að þau stjórnvöld sem áttu gagngert að fylgjast með þróun þessara mála og sáu um söfnun tölulegra upplýsinga um fjármálakerfið, og þá einnig sjálfseignarstofnunin Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta, hafi ekki brugðist nægjanlega snemma við og lagað upplýsingaöflun sína að þeirri breytingu sem varð á innlánssöfnun íslensku bankanna frá og með árinu 2006. Ef betur hefði verið staðið að þessum málum hefði viðskiptaráðuneytið ekki sjálft þurft að afla þessara upplýsinga beint frá bönkum og sparisjóðum og önnur stjórnvöld hefðu jafnframt getað lagt slíkar upplýsingar til grundvallar við umfjöllun sína, þ.m.t. um nauðsynlegar viðbúnaðaraðgerðir. Af hálfu TIF hafði einungis verið safnað upplýsingum um heildarinnlán hjá hverri innlánsstofnun í lok árs. Hjá sjóðnum hafði þannig ekki farið fram nein greining á skiptingu innlána með tilliti til þess hver væri á hverjum tíma áætluð greiðsluskylda sjóðsins miðað við að hann þyrfti að greiða þá lágmarksfjárhæð sem lög um sjóðinn hljóðuðu um. Slíkt var fyrst hægt að áætla eftir að niðurstöður úr áðurnefndri upplýsingaöflun viðskiptaráðuneytisins lágu fyrir.

Viðskiptaráðuneytið tók saman framangreindar upplýsingar um stöðu innlána og skiptingu þeirra eftir útibúum innanlands og utan Íslands undir lok árs 2007, sem fyrr sagði. Björgvin G. Sigurðsson svaraði því aðspurður við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni að sig ræki ekki minni til að hann hefði haft aðrar tölulegar upplýsingar um aukningu innlána í íslensku bönkunum heldur en fram hefðu komið í skýrslum og gögnum frá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum. Hann hefði þó vitað af þessari söfnun íslensku bankanna á innlánum erlendis. Að hans sögn var það ekki fyrr en leið á árið 2008 að hann var upplýstur nákvæmlega um þessi mál. Þegar hugað er að því hvernig viðskiptaráðherra og ráðuneyti hans gættu að starfsskyldum og eftirliti gagnvart starfsemi og stöðu TIF eftir að Björgvin G. Sigurðsson tók við embætti ráðherra telur nefndin að líta verði til þess sem fram hefur komið um að frá vori 2007 og fram yfir áramót var af hálfu ráðuneytisins unnið að athugun á því hvort rétt væri að breyta lögum um innstæðutryggingar. Sú vinna hlaut eðli málsins samkvæmt að vera liður í því að undirbúa ákvörðun ráðherra um hvort hann teldi tilefni til að beita heimild sinni til að hafa frumkvæði að því að leggja fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á lögum sem féllu undir málefnasvið ráðuneytis hans. Slíkt var liður í því að ráðherra og ráðuneyti hans rækti eftirlitsskyldu sína. Þótt sú mikla breyting sem varð á skipan innlána íslensku bankanna á árinu 2007, með tilheyrandi áhrifum á skuldbindingar TIF, hefði að áliti rannsóknarnefndarinnar kallað á skjótari viðbrögð af hálfu stjórnvalda heldur en raunin varð, er þess að gæta að ekki lágu fyrir nægjanlegar upplýsingar um greiningu innlánanna af hálfu eftirlitsstofnana. Ráðuneytið hafði forgöngu um að afla slíkra upplýsinga. Meðan þær voru ekki fyrir hendi var eðlilega ekki unnt að ráða því fyllilega til lykta hvaða ráðstafanir væri rétt að gera af hálfu viðskiptaráðherra.

Í minnisblaði sem formaður endurskoðunarnefndarinnar, Áslaug Árnadóttir, tók saman 6. desember 2007 kom fram að eftir umræður í nefndinni væri það niðurstaðan að ekki væri talin þörf á að breyta reglum um greiðslur innlánsstofnana í innstæðudeildina. Í janúar 2008 tók formaðurinn saman drög að frumvarpi til breytinga á lögum um innstæðutryggingar nr. 98/1999. Þau voru kynnt viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðssyni, og í svari við- skiptaráðuneytisins sem barst rannsóknarnefndinni 4. mars 2009 kom fram að ráðherra hefði ákveðið að ekki væri ráðlegt að leggja frumvarp um þetta efni fram að svo stöddu. Bæði í svari ráðuneytisins og skýrslu Björgvins fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að framlagningunni hefði verið frestað „út af þeim óróleika eða erfiðleikum sem voru komnir upp á fjármálamörkuðum“. Eins og lýst er í kafla 17.9 ber frásögnum ekki saman um hvort málið hafi á þeim tíma verið tekið upp á vettvangi ríkisstjórnar, þ.m.t. um aðkomu forsætisráðherra að málinu, og samráðshóps stjórnvalda. Þar er m.a. vísað til bréfs sem Björgvin G. Sigurðsson sendi rannsóknarnefndinni, dags. 24. febrú- ar 2010, þar sem hann lýsti því að hann hefði rætt framlagningu frumvarps til breytinga á lögum um innstæðutryggingar við þáverandi forystumenn ríkisstjórnarinnar og það hafi verið mat þeirra að aðstæður væru of viðkvæmar til þess að hættandi væri að gera breytingar á lögunum. Eins og fram kemur í kafla 17.9 er ekkert bókað í fundargerðum ríkisstjórnar um að slíkt frumvarp hafi verið tekið fyrir þar. Í kafla 17.10.2 er sagt frá fundi samráðshóps stjórnvalda 15. janúar 2008. Þar kemur fram að í drögum að fundargerð þess fundar segi að Áslaug Árnadóttir hafi sagt frá vinnu viðskiptaráðuneytisins sem miðaði að endurskoðun á lögum um starfsemi TIF.

Miðað við fyrirliggjandi gögn og skýrslur sem gefnar hafa verið fyrir rannsóknarnefndinni telur nefndin ekki unnt að taka afstöðu til þess hver hafi í reynd verið atburðarásin, þar á meðal varðandi aðkomu annarra ráðherra, sem leiddi til þeirrar niðurstöðu í janúar 2008 að viðskiptaráðherra lagði ekki fram frumvarp til breytinga á lögum um innstæðutryggingar.

Rannsóknarnefndin telur ástæðu til að benda á að hvað sem leið þeim lausafjárvanda sem tekið var að gæta í rekstri íslensku bankanna á þessum tíma var ekki einasta um það að ræða að stóru bankarnir, og þá sérstaklega Landsbankinn, hefðu hafið söfnun innlána í útibúum erlendis heldur hafði útlánastarfsemi þessara banka jafnframt tekið miklum breytingum. Þáttur fjárfestingarbankastarfsemi hafði aukist á kostnað hefðbundinnar viðskiptabankaþjónustu og áhætta í rekstri bankanna þar með aukist. Eins og lýst er í kafla 17.7 leiddi af gildandi reglum um greiðslur innlánsstofnana í tryggingarsjóðinn að sú hraða aukning sem varð á innstæðum þegar í lok árs 2006 og enn frekar á árinu 2007 skilaði ekki strax samsvarandi aukningu á fjármunum sem greiddir voru til sjóðsins. Að auki jókst hlutur ábyrgðaryfirlýsinga sem innlánsstofnanirnar afhentu sjóðnum, en það gátu þær gert upp að vissu marki í stað þess að greiða með beinum hætti fjármuni til hans. Nefndin sem vann að endurskoðun laga um innstæðutryggingar hafði í desember 2007 komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri tilefni til að endurskoða reglur um greiðslur banka og sparisjóða í innstæðudeild sjóðsins.

Í ljósi þeirra breytinga sem orðið höfðu á starfsemi íslensku bankanna eftir að lög nr. 98/1999 voru sett hefur rannsóknarnefndin sérstaklega stað- næmst við þessa afstöðu endurskoðunarnefndarinnar og síðar þá niðurstöðu ráðherra að leggja ekki fram frumvarpið. Þessar breytingar gáfu að áliti rannsóknarnefndarinnar fullt tilefni til að hugað yrði að leiðum til að styrkja TIF og þá t.d. með því að gera breytingar á greiðslufyrirkomulagi innlánsstofnana til sjóðsins. Rétt er líka að vekja athygli á því að á síðari árum hefur einmitt verið farin sú leið í Bandaríkjunum og nokkrum Evrópuríkjum að láta greiðslur einstakra innlánsstofnana ráðast af mati á áhættu í starfsemi þeirra. Í samantekt viðskiptaráðuneytisins frá því í byrjun árs 2008 þar sem gerð var grein fyrir tillögum þeirrar nefndar sem unnið hafði að endurskoðun laga um TIF var m.a. fjallað um slíkt áhættuiðgjald. Að mati rannsóknarnefndarinnar hefði verið ástæða til að gera slíka breytingu á reglum um greiðslur til TIF. Rannsóknarnefndin tekur fram að þegar lagt er mat á það nú eftir á hvernig viðskiptaráðherra gætti að starfs- og eftirlitsskyldum sínum um framangreind atriði verður að hafa í huga stöðuna í upphafi árs 2008. Þá var lausafjárvandi farinn að segja til sín hjá íslensku bönkunum. Þrátt fyrir það var það engu að síður verkefni viðskiptaráðherra samkvæmt stöðu hans og hlutverki að lögum að taka sjálfstæða afstöðu til þess hvort þær breytingar sem orðið höfðu á fyrirkomulagi og umfangi innlána í íslensku bönkunum kölluðu á breytingar á þeim reglum sem TIF starfaði eftir og þá til að tryggja betur stöðu sjóðsins og þar með innstæðueigenda. Slíkt var þá um leið möguleiki stjórnvalda og Alþingis til að hafa að þessu leyti áhrif á samspil tryggingaþáttarins og innlánasöfnunar bankanna. Minnt er á að á þessum tíma var t.d. til umræðu í Bretlandi að gera breytingar á reglum um innstæðutryggingar þar í landi. Rannsóknarnefndin ítrekar við umfjöllun um tilefni og nauðsyn endurskoðunar laga um TIF að nefndin fær ekki séð að forsendur hafi verið til að gera ráð fyrir að sú endurskoðun miðaði að því að greiðslur fjármálafyrirtækja í sjóðinn, og þar með eignir hans, dygðu til þess að mæta útreiknuðum skuldbindingum sjóðsins að fullu og hvað þá ef slík meiriháttar áföll yrðu í fjármálakerfi landsins eins og raunin varð haustið 2008. Það var eðlilegt að endurskoðun laga um TIF tæki mið af því hvernig lagareglur um innstæðutryggingar eru í öðrum löndum, sérstaklega á EES-svæðinu, en þó jafnframt með hliðsjón af því hvort fyrirkomulag innlánasöfnunar íslensku bankanna kallaði á sérstakar reglur. Rannsóknarnefndin telur ljóst að þær ástæður sem réðu því að frumvarp til breytinga á lögum um innstæðutryggingar var ekki lagt fram í byrjun árs 2008, þ.e. sjónarmið um erfiðleika og óróleika á fjármálamarkaði, voru á sama hátt talin standa í vegi fyrir slíku frumkvæði af hálfu stjórnvalda og þar með viðskiptaráðherra á síðari stigum þess árs. Viðskiptaráðuneytið átti aðild að samráðshópi stjórnvalda sem fjallaði um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Eins og lýst er í kafla 17.10.2 voru málefni TIF og hugsanlegar aðgerðir ríkisins til að tryggja innlán að ákveðnum fjárhæðum ítrekað ræddar á fundum samráðshópsins á árinu 2008. Í framhaldi af frekari umfjöllun um atburðarásina á árunum 2007 og 2008 og starf samráðshópsins hér síðar í skýrslunni verður nánar fjallað um þýðingu starfs hópsins og umræðna á vegum hans í ljósi starfs- og eftirlitsskyldna einstakra ráðherra, stofnana ríkisins og starfsmanna þeirra.

Innlán, sérstaklega frá einstaklingum og aðilum sem ekki teljast til fagfjárfesta, hafa ákveðna sérstöðu umfram aðrar skuldbindingar banka. Að baki þessum innlánum stendur að jafnaði breiður hópur einstaklinga sem hefur treyst bönkum fyrir sparnaði sínum. Þá er eðlilegt aðgengi að bankainnstæð- um almennt forsenda þess að dagleg verslun og viðskipti virki sem skyldi. Reynslan sýnir líka að innstæður hafa nokkra sérstöðu þegar kemur að vali stjórnvalda á leiðum til að bregðast við þrengingum í rekstri fjármálafyrirtækja og greiða úr þeim. Dæmin sýna að þá kann að koma til þess að ríki lýsi yfir að þau ábyrgist innstæður í bönkum, ýmist að öllu leyti eða að ákveðinni fjárhæð og tímabundið. Frá hagrænu sjónarmiði er talið að ríki verði þó að fara varlega í þessu efni og sérstaklega í að lýsa fyrirfram yfir slíkri ábyrgð í miklum mæli. Með því kann að skapast svonefndur freistnivandi (e. moral hazard) hjá bönkum á þann hátt að þeir taki aukna áhættu í skjóli ríkisábyrgð- ar. Reglur og fjölþjóðlegir samningar um takmarkanir á ríkisstuðningi einstakra ríkja við atvinnustarfsemi kunna einnig að setja því mörk hversu langt ríki geta gengið í þessu efni.

Ljóst er að íslensk stjórnvöld ræddu í aðdraganda að falli bankanna um hvort íslenska ríkið ætti að lýsa og gæti lýst yfir ábyrgð á innlánum að ákveð- inni fjárhæð og þá sem lið í að auka traust á íslenska fjármálakerfinu. Tillögur voru settar fram og ræddar innan samráðshóps stjórnvalda en ekki kom til þess að ráðherrar tækju afstöðu til þeirra. Síðar lýsti ríkisstjórn Íslands því yfir að innstæður í bönkum og sparisjóðum hér á landi og innlendum útibúum þeirra væru tryggðar að fullu. Slík yfirlýsing kom fyrst frá forsætisráðherra að kvöldi 3. október 2008. Ekki kom fram að þessar yfirlýsingar byggðust á tilteknum lagagrundvelli heldur var um að ræða pólitíska yfirlýsingu ríkisstjórnar. Við athugun nefndarinnar hafa ekki komið fram gögn sem lúta sérstaklega að undirbúningi hennar og þ.m.t. um að lagt hafi verið mat á það frá lögfræðilegu sjónarmiði hvaða þýðingu það kynni að hafa með tilliti til skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum að gera að þessu leyti mun á innstæðum í íslensku bönkunum hér á landi og útibúum þeirra erlendis. Þrátt fyrir að áhyggjur af stöðu íslensku fjármálafyrirtækjanna færu vaxandi hjá stjórnvöldum allt frá byrjun árs 2008 og að rætt væri um takmarkaða getu TIF til þess að mæta þeim skuldbindingum sem féllu á sjóðinn ef til áfalla kæmi í rekstri innlánsstofnana verður ekki séð að þar hafi komið fram skýr afstaða um hvort og hvernig ríkið ætlaði að koma að málum sjóðsins ef reyndi á greiðsluskuldbindingar hans.

Við athugun rannsóknarnefndarinnar á málefnum TIF kom fram að mismunandi sjónarmið hefðu verið uppi innan stjórnkerfisins um hverjar væru hugsanlegar lagalegar skyldur og ábyrgð íslenska ríkisins vegna skuldbindinga TIF og þar með hvaða skyldur leiddi af tilskipun 94/19/EB að þessu leyti.

Það vakti sérstaka athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir þetta var það ekki fyrr en eftir að fyrirspurnir bárust frá erlendum stjórnvöldum um mánaðamótin júlí-ágúst 2008 sem álitaefni um hugsanlegar skyldur íslenska ríkisins að þessu leyti komu til umfjöllunar hjá íslenskum stjórnvöldum.

Eins og rakið er í kafla 17.17 var það 31. júlí 2008 sem fulltrúar breskra stjórnvalda lögðu áherslu á að íslensk stjórnvöld gæfu þeim vissu fyrir því að íslenska ríkið myndi veita TIF lán ef sjóðurinn þyrfti á því að halda. Á fundi með formanni stjórnar TIF, og þá settum ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytisins, bentu Bretarnir líka á það að líta mætti svo á að á Íslandi hvíldu þjóð- réttarlegar skuldbindingar á grundvelli EES-samningsins til að tryggja innstæðueigendum íslenskra banka og útibúa þeirra þá lágmarkstryggingavernd sem kveðið væri á um í tilskipun Evrópusambandsins um innstæðutryggingar. Með bréfi starfsmanns breska fjármálaráðuneytisins til viðskiptaráðuneytisins 7. ágúst 2008 var enn gengið eftir svörum um hvað yrði með aðkomu íslenskra yfirvalda að því að útvega TIF lán. Bréfaskipti vegna fyrirspurna frá erlendum aðilum eru rakin í kafla 17.17. Þar sést að fyrstu svör Íslendinga lúta einkum að lagareglum um TIF. Í svarbréfi til starfsmanns breska fjármálaráðuneytisins sem undirbúið var og samþykkt af forsætisráðherra, fjármálaráðherra og við- skiptaráðherra ásamt starfsmönnum þeirra sagði að ef TIF reyndist ófær að afla lánsfjár á almennum fjármálamarkaði myndi íslenska ríkisstjórnin gera allt sem „ábyrg ríkisstjórn“ gerði við slíkar aðstæður og þar á meðal „aðstoða sjóðinn“ við að afla nauðsynlegra fjármuna svo hann gæti mætt skuldbindingum vegna lágmarkstryggingarinnar. Bréfið var dagsett 20. ágúst 2008 og sent frá viðskiptaráðuneytinu, undirritað af Áslaugu Árnadóttur, þ.e. þeim starfsmanni ráðuneytisins sem jafnframt var formaður stjórnar TIF. Með hlið- sjón af undirbúningi þessa svarbréfs telur rannsóknarnefndin ljóst að efni þess mótaðist fyrst og fremst af pólitískri afstöðu þeirra ráðherra sem komu að gerð þess.

Samráðshópur stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað hélt alls fimm fundi í ágúst og september 2008. Það hefur vakið athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir fyrirspurnir erlendis frá og mismunandi viðhorf meðal stjórnvalda til þess hverjar væru skyldur íslenska ríkisins gagnvart TIF verður ekki séð af drögum að fundargerðum þessara funda að rætt hafi verið með beinum hætti um hugsanlega ábyrgð ríkisins á skuldbindingum TIF og þá með tilvísun til tilskipunar ESB. Á þessum fundum var hins vegar, eins og áður var nefnt, rætt um hvort sá möguleiki væri fyrir hendi að íslenska ríkið gæfi út yfirlýsingu um að það ábyrgðist innstæður að ákveðnum fjárhæðum og þá sem lið í aðgerðum til að draga úr líkum á fjármálaáfalli. Ekkert kemur þó fram um að það hafi verið tengt nokkurri þegar fyrirliggjandi og ætlaðri lagalegri skuldbindingu um ríkisábyrgð á innstæðutryggingum TIF eða skyldu til þess að aðstoða sjóðinn við lántöku.

Sama dag og áform íslenska ríkisins um að kaupa 75% hlut í Glitni.voru kynnt, 29. september 2008, gengu tölvubréf á milli formanns stjórnar tryggingarsjóðsins, sem jafnframt var starfsmaður viðskiptaráðuneytisins, og ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins og forsætisráðuneytisins með afritum til fleiri starfsmanna innan stjórnsýslunnar, sjá kafla 17.6, þar sem undirliggjandi voru mismunandi viðhorf til þess hvaða skyldur hvíldu á íslenska ríkinu samkvæmt tilskipun ESB.

Hinn 5. október 2008 barst ný fyrirspurn frá starfsmanni breska fjármálaráðuneytisins þar sem enn var gengið eftir því hvernig Ísland hygðist mæta þeim skuldbindingum sem leiddi af tilskipuninni um innstæðutryggingakerfi ef Landsbankinn og útibú hans í Bretlandi færu í þrot. Af því sem fram kemur í kafla 17.17.5 um undirbúning fjögurra ráðherra, ráðuneytisstjóra og formanns Fjármálaeftirlitsins að svari íslenska ríkisins við þessari fyrirspurn sama dag er ljóst að áfram voru uppi mismunandi sjónarmið innan stjórnsýslunnar um hvað leiddi af tilskipun ESB um hugsanlegar skyldur ríkisins ef tryggingarsjóðurinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar.

Í kafla 17.11.2 er lýst því sem fram kom við skýrslutökur fyrir nefndinni um þetta atriði. Árni M. Mathiesen, fjármálaráðherra, lýsti því að þegar málið kom upp hefðu menn ekki verið vissir um lagalega stöðu þess. Hins vegar verður ráðið af svörunum að forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafi litið svo á að af tilskipun ESB leiddi að ríkinu bæri að aðstoða TIF þannig að sjóðurinn gæti greitt lágmarkstrygginguna. Sama viðhorf virðist hafa verið innan við- skiptaráðuneytisins. Bankastjórar Seðlabankans töldu ekki að um svo ótvíræða skyldu eða ríkisábyrgð væri að ræða og ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins hafði uppi sjónarmið um að fara ætti varlega í að lýsa yfir að ríkið bæri ábyrgð á lágmarkstryggingunni. Fram kom við athugun rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir þessi mismunandi viðhorf var ekki leitað sérstaklega eftir lögfræðilegu mati eða ráðgjöf sérfræðinga utan ráðuneytanna um þetta atriði fyrr en eftir fall bankanna. Þá hafa ekki komið fram gögn sem sýna að umrætt atriði hafi verið sérstaklega kannað á þessum tíma af hálfu þeirra starfsmanna ráðuneytanna sem komu að málinu umfram athugun á texta innstæðutryggingatilskipunarinnar en innan viðskiptaráðuneytisins hafði efni hennar áður verið til umfjöllunar m.a. við innleiðingu hennar og við endurskoðun laga um innstæðutryggingar.

Rannsóknarnefndin leggur áherslu á að afstaða íslenskra stjórnvalda til skuldbindinga sem leiddi af innstæðutryggingatilskipun ESB hlaut að skipta verulegu máli um allt viðbúnaðarstarf þeirra og mat á möguleikum ríkisins til að takast á við hugsanleg áföll í rekstri íslensku bankanna. Í því sambandi hafði það mikla þýðingu hvort litið væri svo á að af tilskipuninni leiddi að aðildarríki væri beint og lagalega skuldbundið til að gera því innstæðutryggingakerfi sem það hefði komið upp kleift að greiða þá lágmarkstryggingu sem kveðið væri á um ef ekki væru til staðar innan kerfisins eignir eða lánamöguleikar til að mæta þeim. Þetta átti ekki bara við þegar komið var að úrslitastundu um stöðu bankanna. Ef það var álit þeirra sem ábyrgð báru á málefnum TIF samkvæmt verkaskiptingu Stjórnarráðsins og fóru með eftirlit með starfsemi sjóðsins, að ábyrgð aðildarríkis gagnvart tryggingarsjóði í framangreindum skilningi væri fyrir hendi, var mikilvægt að þau sjónarmið kæmu fram á fyrri stigum þegar ljóst var hvaða breyting var að verða á innlánastarfsemi íslensku bankanna með tilheyrandi áhrifum á skuldbindingar TIF. Hér verður líka að gera greinarmun á þessu tiltekna lagalega atriði og því sem áður var nefnt um að ríkisstjórnir kunni að grípa til þess ráðs í tengslum við erfiðleika í rekstri banka og fjármálakerfis viðkomandi lands að lýsa yfir sérstakri ábyrgð á innstæðum.

Þegar frumvarp um innleiðingu á innstæðutryggingatilskipun ESB var lagt fram á Alþingi af hálfu viðskiptaráðherra á sínum tíma var því lýst í athugasemdum að ríkisábyrgð gæti ekki komið í stað innstæðutrygginga.171

Síðar, þegar fjallað var á Alþingi um þau áform að stofna til sjálfseignarstofnunar til að sinna skyldum Íslands samkvæmt tilskipuninni, var tekið fram að ríkissjóður bæri ekki ábyrgð á sjálfseignarstofnuninni.172 Það verður því ekki annað séð en að viðskiptaráðherra og Alþingi hafi gengið út frá því þegar fjallað var um þær skyldur sem af tilskipuninni leiddi að ríkissjóður bæri ekki með beinum hætti ábyrgð á skuldbindingum TIF. Í tilskipun 94/19/EB, eins og hún var þar til henni var breytt í mars 2009, voru ekki ákvæði sem mæltu fyrir um beina ábyrgð ríkissjóða aðildarríkjanna á skuldbindingum þeirra innstæðutryggingakerfa sem komið var upp í samræmi við tilskipunina. Í 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar, sem staðið hafa óbreytt frá setningu hennar árið 1994, er tekið fram að tilskipunin geti ekki gert aðildarríkin eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í tilskipuninni. Bent var á það hér að framan að ekki verði annað séð en að þær lágmarksreglur sem koma beint fram í tilskipuninni hafi verið teknar upp í íslensku lögin og þar hafi verið farin áþekk leið og valin var í næstu nágrannalöndum, þ.m.t. Norðurlöndunum. Ákvæði tilskipunarinnar og íslensku laganna um tryggingarsjóðinn eru skýr um að sjóðurinn skuli greiða hverjum innstæðueiganda ákveðna lágmarksfjárhæð ef innlánin verða ótiltæk.

Með hliðsjón af ofangreindu taldi rannsóknarnefndin rétt að kanna hvað finna mætti í fræðiskrifum og gögnum frá ESB um hugsanlega ábyrgð aðildarríkjanna ef tryggingarsjóður sem starfaði samkvæmt innstæðutryggingatilskipuninni gæti ekki greitt þær skuldbindingar sem féllu á hann. Þessi athugun miðaði að því að kanna hvaða upplýsinga fulltrúar íslenskra stjórnvalda hefðu getað aflað með tiltölulega einföldum og skjótum hætti ef þeim hefði verið falið að kanna réttarstöðuna í aðdraganda að falli íslensku bankanna í október 2008. Niðurstöðum þessarar athugunar er lýst í kafla 17.12. Af þeim heimildum sem raktar eru þar verður ekki séð að skýrlega hafi verið gengið út frá því almennt á þessum tíma að bein ábyrgð aðildarríkis væri til staðar á skuldbindingum tryggingarsjóðanna. Að sama skapi er í umræddum heimildum ekki tekin skýr afstaða til þess hvaða kröfur innstæðutryggingakerfin þurfi að uppfylla varðandi fjármögnun til þess að tilskipunin teljist hafa verið réttilega innleidd í aðildarríkjunum og þá með vísan til þess sem fram kemur í 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar. Ætla verður að úr álitaefnum um þessi atriði yrði því að leysa á grundvelli hugsanlegrar skaðabótaskyldu aðildarríkis þar sem viðfangsefnið væri hvort tilskipunin hefði verið innleidd með fullnægjandi hætti. Þar kæmi þá m.a. til álita hvernig almennt hefði verið staðið að framkvæmd þessara mála í aðildarríkjunum og hver hefði verið afstaða eftirlitsstofnana ESB og EES-samningsins við móttöku tilkynninga um stofnun innstæðutryggingakerfa til að innleiða tilskipunina. Enda þótt þær heimildir sem lýst er í kafla 17.12 veiti ekki afgerandi eða tæmandi svör við álitaefnum um framangreind atriði telur rannsóknarnefndin að það hefði verið mikilvægt að íslensk stjórnvöld gerðu í aðdraganda falls bankanna, og þá ekki síðar en í framhaldi af þeim fyrirspurnum sem bárust frá erlendum stjórnvöldum um mánaðamótin júlí–ágúst 2008, úttekt á því hvað lægi fyrir um túlkun á skyldum aðildarríkja að EES-samningnum ef til þess kæmi að tryggingakerfi sem stofnað væri til samkvæmt innstæðutryggingatilskipun ESB gæti ekki stað- ið við greiðsluskuldbindingar sínar. Slík úttekt hefði þá getað varpað skýrara ljósi á þau mismunandi viðhorf sem bæði koma fram í þeim heimildum sem lýst var hér að framan og voru uppi innan íslensku stjórnsýslunnar um skyldur ríkisins að þessu leyti. Hér skipti líka máli að þeir ráðherrar og aðrir innan stjórnsýslunnar sem komu að ákvarðanatöku og önnuðust samskipti við erlend stjórnvöld vegna málsins gætu gert sér glögga grein fyrir þeim lagalegu álitaefnum sem þarna reyndi á og gætu tekið mið af þeim í ákvörðunum og í svörum sínum við fyrirspurnum og kröfum frá erlendum stjórnvöldum. Í kafla 17.13 er lýst breytingum sem gerðar voru á innstæðutryggingatilskipun ESB eftir fall íslensku bankanna þar sem tekin voru inn ákvæði sem kveða á um beina ábyrgð aðildarríkja á því að viðkomandi innstæðutryggingakerfi geti greitt þá lágmarksfjárhæð sem þar kemur fram. Í samræmi við framangreint er það mat rannsóknarnefndarinnar að ekki verði staðhæft að íslensk stjórnvöld eða Alþingi hafi sýnt af sér vanrækslu eða mistök við innleiðingu á tilskipun 94/19/EB sem slíkri. Rannsóknarnefndin telur hins vegar að sú mikla breyting sem varð á fjármögnun íslensku bankanna með söfnun innlána á netreikningum fyrir einstaklinga erlendis frá árinu 2006 hefði átt að gefa þeim aðilum sem báru ábyrgð á fyrirkomulagi og framkvæmd mála að því er varðaði innstæðutryggingar hér á landi tilefni til að hefjast handa um breytingar á reglum um tryggingarsjóðinn til að styrkja fjárhagsstöðu hans. Þessi þróun kallaði líka að áliti rannsóknarnefndarinnar á að stjórn TIF og stjórnvöld gættu betur að því hvernig sjóðurinn var í stakk búinn til þess að mæta skuldbindingum sem kynnu að falla á hann. Þetta varð enn brýnna þegar áhrifa lausafjárkreppunnar fór að gæta af alvöru í starfsemi íslensku innlánsstofnananna veturinn 2007–2008 og rætt var á vettvangi íslenskra stjórnvalda um hvernig bregðast ætti við fjármálaáfalli. Reglan um greiðsluskyldu TIF á lágmarksfjárhæð til hvers innstæðueiganda var skýr í lögum. Það var einnig ljóst að eignir sjóðsins nægðu ekki til að mæta skuldbindingum sem falla myndu á sjóðinn ef stærri fjármálafyrirtæki lentu í greiðsluþroti, að minnsta kosti ekki tímabundið. Þetta átti við óháð því hvort gerðar hefðu verið breytingar á lögum, t.d. í byrjun árs 2008. Það hlaut því að vera eitt af þeim viðfangsefnum sem takast þurfti á við í viðbúnaðaráætlun stjórnvalda hvernig mæta ætti þeim skuldbindingum sem féllu á TIF ef til fjármálaáfalls kæmi. Því er lýst í köflum 19 og 20 í skýrslunni að það starf hafði ekki verið til lykta leitt innan samráðshópsins þegar kom að falli bankanna í október 2008. Afleiðingar þess birtust m.a. í þeirri óvissu sem varð við fallið og síðar í málefnum TIF og innstæðutrygginga vegna innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis sem ekki féllu undir þá ábyrgð sem íslenska ríkið lýsti yfir á innstæðum á Íslandi.