17.1 Innstæður aukast úr 530 milljörðum í 3.100 milljarða á fjórum árum

Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) var stofnaður í núverandi mynd með lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, og tók til starfa 1. janúar 2000.1 Í byrjun árs 2000 voru innstæður í íslensku bönkunum samtals rúmir 250 milljarðar kr. Eignir TIF voru þá um 2,9 milljarðar kr. eða um 1,2% af innstæðum.

Við fall stóru íslensku bankanna í október 2008 voru innlán annarra en fjármálafyrirtækja í íslenska bankakerfinu samtals rúmlega 3.100 milljarðar kr. 2 Þar af höfðu rúmlega 1.700 milljarðar kr. komið inn í útibúum íslensku bankanna erlendis. Eins og sést á mynd 1 varð þessi aukning innlána fyrst og fremst á árunum 2007 og 2008, eða 303%, og þá að stærstum hluta til með söfnun innlána erlendis og fór hlutdeild erlendra aðila í innlánum bankanna yfir 50% á árinu 2007. Eignir TIF í septemberlok 2008 voru samkvæmt upplýsingum sjóðsins 13 milljarðar kr. (16,5 milljarðar kr. í lok árs 2008) en til viðbótar voru taldar til eigna sjóðsins í lok september ábyrgðaryfirlýsingar sem bankar og sparisjóðir höfðu gefið út að fjárhæð 6 milljarðar kr. Þessar ábyrgðaryfirlýsingar töpuðust nær alfarið við fall bankanna. Miðað við 13 milljarða kr. voru eignir TIF tæp 0,41% af innlánunum eins og þau voru við fall stóru bankanna.

Þessi mikla aukning innlána hafði ekki bara þau áhrif að breyta fjármögnun íslensku bankanna, sérstaklega Landsbankans og Kaupþings, á stuttum tíma. Í stað erlendra lánardrottna í formi banka og skuldabréfaeigenda var nú kominn til mikill fjöldi erlendra innstæðueigenda sem treystu íslensku bönkunum fyrir sparifé sínu. Það var því ekki bara um það að ræða að heildarfjárhæð innlána í íslensku bönkunum, og þar með innstæðna sem féllu undir TIF, hefði hækkað margfalt heldur var um helmingur innlánanna í erlendri mynt og lagður inn í útibúum bankanna erlendis.

Aðild Íslands að EES-samningnum sem tók gildi 1. janúar 1994 leiddi til þess að verulegar breytingar urðu á starfsumhverfi íslensku fjármálafyrirtækjanna og þeim reglum sem giltu um starfsemi þeirra. Þegar samningurinn tók gildi var unnið að endurskoðun reglna um innstæðutryggingar á vettvangi Evrópubandalagsins (EB). Í kjölfarið var samþykkt tilskipun 94/19/EB um innstæðutryggingakerfi um mitt ár 1994. Þá var hafist handa við að endurskoða áðurgildandi reglur um innstæðutryggingar hér á landi til samræmis við tilskipun EB um þau mál. Fyrstu lagaákvæði þar um voru sett með lögum nr. 39/1996. Núgildandi lagaákvæði um þessi mál eru í lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Síðari lögin voru sérstaklega sett til að innleiða nýja tilskipun Evrópusambandsins (ESB) um tryggingakerfi fyrir fjárfesta en þar var kveðið á um samræmdar reglur um lágmarksvernd fyrir fjárfesta sem eiga kröfu á hendur fyrirtækjum í verð- bréfaþjónustu og lánastofnunum í tengslum við viðskipti með verðbréf gegn greiðsluerfiðleikum viðkomandi fyrirtækis.

Í samræmi við EES-samninginn bar Íslandi að innleiða tilskipanir Evrópubandalagsins um innstæðutryggingakerfi og vernd fjárfesta. Þær reglur voru settar sem liður í tilskipunum ESB um frjálsa fjármagnsflutninga og heimildir fjármálafyrirtækja til að starfa óháð landamærum innan ríkja bandalagsins, og þá einnig EES-ríkjanna eftir tilkomu EES-samningsins. Af þessum reglum leið- ir að stofni íslenskur banki til útibús erlendis og hefji viðtöku innlána þar falla þau innlán sjálfkrafa undir íslenska innstæðutryggingakerfið, þ.m.t. íslenska innstæðutryggingarsjóðinn, TIF. Til viðbótar geta síðan komið viðbótartryggingar sem bankinn semur um við innstæðutryggingarsjóðinn í því landi (gistiríki) sem útibúið starfar í (svonefnt „topping-up“). Samkvæmt tilskipunum ESB skulu erlendir bankar eiga möguleika á aðild að innlánstryggingakerfi þess lands sem þeir reka útibú í ef það kerfi býður upp á hærri lágmarkstryggingarfjárhæð heldur en tryggingarsjóður heimaríkisins. Reki íslenski bankinn starfsemi sína erlendis í dótturfélagi sem er skráð í því landi þar sem starfsemin fer fram falla þau innlán sem dótturfélagið veitir viðtöku undir innlánstryggingakerfi þess ríkis.

Þrátt fyrir mikla aukningu innlána í íslensku bönkunum á síðustu árum, og þá fyrst og fremst erlendis, voru engar breytingar gerðar á reglum um starfsemi TIF, þ.m.t. um skyldur til greiðslna í eða úr sjóðnum. Tekið skal fram að af þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið aðgang að er hins vegar ljóst að ítrekað var á vettvangi stjórnvalda rætt um stöðu TIF en þó fyrst og fremst þegar komið var fram á árið 2008. Afleiðing þessara auknu innlána var að skuldbindingar íslenska tryggingarsjóðsins, TIF, margfölduðust á stuttum tíma. Á fundi samráðshóps þriggja ráðuneyta, Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins 2. október 2008 greindi forstjóri Fjármálaeftirlitsins frá því að útreikningar sem gerðir hefðu verið þá um sumarið sýndu að sú upphæð sem TIF ábyrgðist væri 722 milljarðar kr. Eins sjá má m.a. af umfjöllun í kafla 17.10.2 skorti á að fyrir hendi væru glöggar tölulegar upplýsingar um hvaða fjárhagslegu skuldbindingar hvíldu á TIF allt fram yfir fall bankanna.

Við athugun nefndarinnar hefur það vakið athygli hennar að þrátt fyrir að söfnun íslensku bankanna á innlánum í útibúum erlendis hæfist þegar á árinu 2006 og aukningin yrði hvað mest á árinu 2007, sérstaklega í tilviki Icesave reikninga Landsbankans, var það ekki fyrr en á árinu 2008 sem t.d. umræða um flutning þessarar starfsemi úr útibúum yfir í dótturfélög kom til. Slíkar ráðagerðir komu fyrst fram af hálfu Landsbankans í febrúar 2008 og þá sem viðbrögð við umræðu í Bretlandi m.a. um stöðu íslenska innstæðutryggingarsjóðsins. Það er svo í kjölfarið sem umræða um flutning innlánastarfseminnar yfir í dótturfélög á sér stað hjá íslenskum stjórnvöldum og í samskiptum þeirra við bankana án þess að flutningurinn gengi eftir í tilviki Icesave reikninga Landsbankans.

Eins og lýst er nánar í kafla 18 var það síðan breska fjármálaeftirlitið, FSA, sem sérstaklega knúði á um flutning Icesave reikninga Landsbankans yfir í breskt dótturfélag þegar komið var fram á sumarið 2008. Í ágúst 2008 og fram til mánaðamóta september og október það ár bárust viðskiptaráðuneytinu og TIF fyrirspurnir frá stjórnvöldum og tryggingarsjóð- um m.a. í Bretlandi, Svíþjóð og Hollandi.þar sem óskað var eftir svörum við tilteknum spurningum eru lutu að reglum um TIF og stöðu sjóðsins. Hinir erlendu aðilar óskuðu síðan sérstaklega eftir upplýsingum um hvernig yrði háttað stuðningi ríkisins við TIF ef hann gæti ekki sjálfur staðið undir þeim skuldbindingum sem leiddi af lögum og tilskipunum ESB. Þessi samskipti og svör af hálfu TIF og íslenskra stjórnvalda verða rakin hér síðar.

Í kvöldfréttum Ríkisútvarpsins hljóðvarps föstudaginn 3. október 2008 var rætt við Geir H. Haarde, forsætisráðherra, og Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, og er vitnað til yfirlýsinga þeirra við það tækifæri um innstæður sparifjáreigenda hér til hliðar. Forsætisráðherra ítrekaði í samtölum við fréttamenn fyrir utan ráðherrabústaðinn að kvöldi 5. október 2008 að innstæður á reikningum í íslenskum bönkum og sparisjóðum hér á landi væru tryggðar að fullu. Að morgni 6. október, kl. 08:51, var birt frétt á heimasíðu forsætisráðuneytisins þar sem ríkisstjórn Íslands áréttaði að innstæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum og útibúum þeirra hér á landi yrðu tryggðar að fullu.3 Forsætisráðherra lýsti því síðan yfir í ávarpi sem hann flutti í sjónvarpi kl. 16:00 6. október 2008 að innstæður Íslendinga í bönkunum öllum væru tryggðar og ríkissjóður myndi sjá til þess að slíkar inneignir skiluðu sér til sparifjáreigenda að fullu.

Á grundvelli laga nr. 125/2008, neyðarlaganna, ákvað Fjármálaeftirlitið (FME) að þeir þrír nýju bankar sem stofnaðir voru á grunni hinna föllnu banka yfirtækju skuldbindingar í útibúum þeirra, þ.e. Landsbanka Íslands hf., Glitnis hf. og Kaupþings banka hf., á Íslandi vegna innlána frá fjármálafyrirtækjum, Seðlabanka Íslands og einstökum viðskiptavinum. Með neyðarlögunum var jafnframt gerð sú breyting, sbr. 6. gr. laganna, að við skipti á búi fjármálafyrirtækis nytu kröfur vegna innstæðna, forgangsréttar samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, en væru ekki almennar kröfur eins og ella hefði gilt samkvæmt almennum reglum. Þessi forgangsréttur á jafnt við hvort sem um er að ræða innstæður í útibúum hér á landi eða erlendis.

Á árinu 2009 hefur Fjármálaeftirlitið tekið ákvarðanir á grundvelli neyð- arlaganna um flutning innlána í fleiri íslenskum bönkum og sparisjóðum sem lent hafa í greiðsluþroti, svo sem SPRON og Straumi, til annarra banka. Vegna framangreindra ákvarðana Fjármálaeftirlitsins hefur ekki reynt á í hvaða mæli kröfur kunna að verða gerðar á hendur TIF vegna innlána í útibúum íslensku bankanna á Íslandi.4 Eftir standa þá þær skuldbindingar sem kunna að hvíla á TIF vegna innlána í útibúum íslensku bankanna erlendis. Samkvæmt upplýsingum TIF (frá 27. nóvember 2009) höfðu þá verið gerðar kröfur um greiðslur úr sjóðnum vegna Icesave reikninga í útibúum Landsbankans í Bretlandi og Hollandi.auk krafna vegna heildsöluinnlána (e. wholesale) og peningamarkaðsreikninga (money market) í þeim útibúum og útibúi Glitnis í Bretlandi.

Þegar upplýsingarnar voru veittar hafði ekki verið tekin afstaða til þess af hálfu TIF hver heildarfjárhæð þessara krafna væri miðað við að standa skil á lágmarksfjárhæðinni sem er jafnvirði 20.887 evra til hvers reikningseiganda. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) er sjálfseignarstofnun og stjórn sjóðsins í höndum sérstakrar stjórnar sem að meiri hluta er skipuð fulltrúum fjármálafyrirtækja. Þrátt fyrir að mælt væri á þennan veg fyrir um réttarstöðuna í lögum, varð staða TIF og hugsanleg aðkoma og skylda íslenska ríkisins til að gera sjóðnum kleift að standa undir greiðslu lágmarksfjárhæðarinnar til eigenda innstæðna á reikningum í útibúum íslensku bankanna erlendis tilefni fyrirspurna fulltrúa erlendra stjórnvalda til TIF og íslenskra stjórnvalda frá byrjun ágúst 2008 og fram yfir fall bankanna þriggja í október 2008. Þótt þessum fyrirspurnum væri að hluta beint til TIF leiddi sú staða að formaður stjórnar TIF var jafnframt skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu til þess að sá einstaklingur kom ýmist fram, t.d. gagnvart erlendum aðilum, sem opinber embættismaður eða sem formaður sjálfseignarstofnunarinnar. Það er ljóst af þeim upplýsingum sem rannsóknarnefndin hefur aflað að ákveðin óvissa var hjá íslenskum ráðamönnum um hvernig ætti að svara þessum fyrirspurnum og í ákveðnum tilvikum varð dráttur á þeim svörum. Mismunandi afstaða var líka uppi innan íslenska stjórnkerfisins um hugsanlega ábyrgð íslenska ríkisins ef TIF gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Þau svör og upplýsingar sem íslensk stjórnvöld og ráðamenn létu fulltrúum erlendra stjórnvalda í té leiddu síðan til viðbragða af þeirra hálfu bæði gagnvart eigendum innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis og íslensku bönkunum, og að hluta einnig gegn íslenska ríkinu og öðrum íslenskum fyrirtækjum. Í framhaldinu var deilt um ábyrgð íslenska ríkisins og fram kom sú afstaða á vettvangi ESB/EES að á íslenska ríkinu hvíldi sú ábyrgð að sjá til þess að þeir, sem átt hefðu innstæður á innlánsreikningum í útibúum íslensku bankanna erlendis, fengju greiddar þær lágmarksbætur sem ákvæði innstæðutryggingatilskipunar ESB 94/19/ EB og lögin um TIF kvæðu á um.

Uppgjör á þessum skuldbindingum TIF varð viðfangsefni í samningavið- ræðum milli fulltrúa íslensku ríkisstjórnarinnar og ríkisstjórna Bretlands og Hollands. Tryggingarsjóðirnir í þessum löndum höfðu með fulltingi ríkisstjórna landanna greitt eigendum þeirra innstæðna sem tryggingavernd TIF tók til m.a. lágmarksfjárhæðina 20.887 evrur (í sumum tilvikum hærri fjárhæðir) og snerust samningaviðræður um endurgreiðslu TIF á þeirri fjárhæð ásamt kröfu þessara ríkja um að íslenska ríkið bæri ábyrgð á endurgreiðslu TIF. Þarna var því um að ræða endurgreiðslu á fjármunum sem hinir erlendu tryggingarsjóðir, með atbeina ríkisstjórna Bretlands og Hollands, höfðu greitt innstæðueigendum. Þar með var ekki fyrir að fara því einkaréttarlega sambandi sem annars hefði verið á milli einstakra innlánseigenda og TIF með tilheyrandi réttarúrræðum um meðferð þeirra mála fyrir dómstólum. Til að varpa ljósi á hugsanlegan þátt fyrirkomulags og stöðu íslenska innstæðutryggingakerfisins í falli bankanna í október 2008 telur rannsóknarnefndin rétt að beina athugun sinni að innleiðingu á tilskipun ESB um innstæðutryggingakerfi í íslenskan rétt, hvaða skyldur verði taldar leiða af tilskipuninni, að málefnum TIF almennt og því hvernig innstæður og innstæðutryggingar komu við sögu í viðlagaundirbúningi íslenskra stjórnvalda. Sama á við um þau svör og samskipti sem fóru á milli íslenskra og erlendra ráðamanna og fyrirsvarsmanna tryggingarsjóða í aðdraganda og við fall íslensku bankanna. Rannsóknarnefndin tekur fram að athugun og umfjöllun nefndarinnar um innleiðingu á tilskipun 94/19/EB í íslenskan rétt og hvaða skyldur hvíldu á íslenska ríkinu samkvæmt henni miðar ekki að því að taka afstöðu til grundvallar eða efnis þeirra samninga sem TIF gerði með atbeina íslenska ríkisins við stjórnvöld í Bretlandi og Hollandi.vegna innstæðna á svonefndum Icesave reikningum í útibúum Landsbanka Íslands í Bretlandi og Hollandi. Sama gildir um þá ríkisábyrgð sem Alþingi samþykkti síðar að veita vegna samninganna. Verkefni rannsóknarnefndarinnar er að fjalla um aðdraganda að falli íslensku bankanna í október 2008 og setningu laga nr. 125/2008, neyð- arlaganna. Efni tilskipunarinnar um innlánstryggingakerfi, innleiðing hennar í íslenskan rétt og síðan hvaða skyldur hvíldu á íslenskum stjórnvöldum, og þar með hvaða hugsanlegu skyldur kynnu að falla á ríkissjóð Íslands, hefur hins vegar þýðingu þegar fjallað er um aðdraganda að falli bankanna haustið 2008. Hverjar voru þessar skyldur? Hvað gerðu stjórnvöld til að bregðast við þeim, og þar með til þess að forða og/eða lágmarka hugsanlegt tjón íslenska ríkisins – þ.e. íslensks almennings – ef til áfalla kæmi í rekstri íslensku bankanna? Rannsóknarnefndinni er ætlað það verkefni að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni, og hverjir kunni að bera ábyrgð á því. Innleiðing á tilskipun ESB um innstæðutryggingakerfi í íslenskan rétt var hluti af þessari framkvæmd laga og athugun nefndarinnar beinist þannig að því hvort gerð hafi verið mistök eða um vanrækslu hafi verið að ræða í því efni. Reglur um starfsemi TIF og innstæðutryggingar sem og hugsanlegar yfirlýsingar stjórnvalda um ábyrgð ríkisins á slíkum innstæðum eru hluti af reglum um fjármálastarfsemi og viðbúnaði stjórnvalda við að viðhalda og tryggja fjármálastöðugleika. Umfjöllun rannsóknarnefndarinnar um innstæðutryggingar og starfsemi TIF hér á eftir mun að meginstefnu til taka til atvika og stöðu mála fram að falli bankanna.

Rannsóknarnefndin tekur fram að þótt reglur laga nr. 98/1999, tilskipanir ESB sem þau lög byggjast á, og þar með starfsemi TIF, taki bæði til innstæðutrygginga vegna innstæðna í viðskiptabönkum og sparisjóðum og trygginga fyrir fjárfesta vegna viðskipta með verðbréf mun umfjöllunin hér á eftir fyrst og fremst taka mið af fyrri þættinum. Er þá horft til þess hvaða vægi þessir þættir höfðu í aðdraganda og afleiðingum af falli bankanna. Að því er varðar hugsanlegar kröfur á verðbréfadeild TIF í tengslum við fall bankanna kunna að vakna ýmis lögfræðileg álitaefni en um þau verður ekki sérstaklega fjallað í þessum kafla enda geta þau mál ráðist mjög af atvikum í hverju tilviki.