16.15.3.1 Aðdragandi bankahruns og gallar á fyrirkomulagi eftirlits

Þegar aðdragandi bankahrunsins á Íslandi er skoðaður kemur í ljós að skort hefur á heildaryfirsýn og samræmingu eftirlitsaðgerða á fjármálamarkaði. Samspil milli þjóðhagslegs og rekstrarlegs stöðugleikaeftirlits (samspil Seðlabanka og Fjármálaeftirlitsins) var ófullnægjandi. Þeir aðilar sem áttu þátt í bankaeftirliti; Seðlabankinn, Fjármálaeftirlitið og ráðuneyti voru vissulega að gera tilraunir til að stilla saman strengi með fundahöldum í aðdraganda bankahruns. Engu að síður skorti á samræmdar aðgerðir. Ástæðan fyrir því verður að teljast vera sú að enginn einn aðili bar ábyrgð á að hafa heildaryfirsýn og eða því að samræma viðbrögð við kerfisáhættu og taka af skarið um aðgerðir. Þá var skortur á upplýsingaflæði milli stofnana án efa hluti af vandamálinu. Þessi skortur á heildaryfirsýn með meðfylgjandi ábyrgð á að grípa til aðgerða, sem líka má kalla vandamál samhæfingar milli aðila sem bera ábyrgð á mismunandi þáttum í fjármálaeftirliti, er ekki vandamál sem bundið er við Ísland. Í skýrslu sem kennd er við de Larosiere um fjármálaeftirlit í Evrópu er þessi vandi ræddur. Þar segir að við núverandi fyrirkomulag eftirlits í Evrópusambandinu sé lögð of mikil áhersla á eftirlit með einstökum fjármálafyrirtækjum (rekstrarlegt stöðugleikaeftirlit) og of lítið sé lagt upp úr þjóðhagslegu stöðugleikaeftirliti (macro-prudential supervision).399 Í skýrslunni segir að til að þjóðhagslegt stöðugleikaeftirlit sé árangursríkt verði það að ná til allra geira fjármálakerfisins (ekki bara til banka). Nauðsynlegt sé að taka tillit til alþjóðlegrar þróunar í þessu eftirliti. Þess vegna telja skýrsluhöfundar nauðsynlegt að stofnun innan Evrópusambandsins verði falið það verkefni og leggja til að ESCB (European System of Central Banks) verði sú stofnun. Í Bandaríkjunum hefur einnig verið bent á sama vandamál. Í skýrslu the United States Government Accountability Office um regluverk á fjármálamarkaði segir að eftirlitsaðilar hafi átt í vandræðum með að taka á kerfisvanda sem skapist af starfsemi stórra og innbyrðis tengdra fjármálasamsteypa. Ein af meginábendingum skýrsluhöfunda er sú að bæta þurfi kerfisáherslu eftirlitsaðila, þannig að tiltekin stofnun beri ábyrgð á að fylgjast með þróun á markaði í heild, greina mögulega áhættu án tillits til þess frá hverjum hún stafar og taka ákvörðun um til hvaða aðgerða eigi að grípa. Þeir sem hafa tjáð sig opinberlega á Íslandi frá bankahruni um fyrirkomulag fjármálaeftirlitsins og mælt með sameiningu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu eða a.m.k. að Fjármálaeftirlitið verði fært undir sömu stjórn og Seðlabanki Íslands, sbr. Kaarlo Jännäri í skýrslu um bankaeftirlit á Íslandi403 og skýrslu OECD um íslensk efnahagsmál sem gefin var út í september 2009,404 hafa ekki skilgreint nánar hvað yrði fólgið í slíkri aðgerð. Taka þyrfti afstöðu til þess hvort eftirlit með tryggingafélögum, lífeyrissjóðum, verðbréfafyrirtækjum, verðbréfasjóðum og verðbréfamarkaði ætti allt að fylgja með inn í Seðlabankann, eða hvort aftur ætti að skipta eftirlitinu eftir geirum og þá hvernig. Eftirlit með tryggingafélögum, verðbréfamarkaði og lífeyrissjóðum á ekki mikið sameiginlegt með starfsemi seðlabanka. Því er ekki rökrétt að sameina allt undir stjórn Seðlabankans. Í því sambandi hefur einnig verið nefnt að hætta sé á að litið yrði svo á að hlutverk Seðlabanka sem lánveitanda til þrautavara yrði yfirfært á öll fjármálafyrirtæki og myndi það víkka út það sem kallað hefur verið freistnivandi (moral hazard), þ.e. hagnaður í bankakerfinu verður eftir í kerfinu en tap er greitt af skattgreiðendum. Þá hefur verið nefnt að stofnanir sem heyra undir fjármálaeftirlit muni óhjákvæmilega lenda í vanda einhvern tíma og slæmt sé að neikvæð áhrif á trúverðugleika eftirlitsaðila sem af því leiði hafi áhrif á trúverðugleika seðlabanka vegna fjármálastöðugleikahlutverks hans.

16.15.3.2 Þróun í fyrirkomulagi fjármálaeftirlits erlendis

Alþjóðleg þróun í eftirliti með fjármálafyrirtækjum hefur verið í þá átt að sameina að hluta eða öllu leyti eftirlit með fjármálafyrirtækjum, þ.e. tryggingafélögum, bönkum, lífeyrissjóðum, verðbréfafyrirtækjum og verðbréfamörkuðum. Árið 2002 voru að minnsta kosti 46 lönd komin með sameinað eftirlit. Helmingur þeirra hafði einn eftirlitsaðila á fjármálamarkaði en hinn helmingurinn var með sameinað eftirlit með tveimur eða fleiri tegundum fjármálafyrirtækja. Rök sem færð hafa verið fyrir sameiginlegu eftirliti hafa verið eftirfarandi: (1) Aukin samþætting fjármálaafurða og fjármálamarkaða og sameiginlegt eignarhald ólíkra fjármálafyrirtækja krefst sameinaðs eftirlits. (2) Þörfin fyrir samkvæmni í beitingu eftirlits milli mismunandi geira fjármálakerfisins. (3) Þörfin fyrir hagkvæma nýtingu fjármagns sem varið er í eftirlit. Norðurlöndin voru með fyrstu löndum til að sameina fjármálaeftirlit hjá einum eftirlitsaðila.406 Í Noregi var sameinað eftirlit stofnað árið 1986, í Danmörku árið 1988 og í Svíþjóð 1991. Sameiningarnar í þessum löndum áttu sér svipaðan aðdraganda. Sameining eftirlitsverkefna hafði átt sér stað yfir lengra tímabil þannig að ekki þurfti annað en að sameina banka- og tryggingaeftirlit. Ekki var með sameiningu verið að skerða vald seðlabanka þar sem bankaeftirlitið var þegar aðskilið frá þeim. Í Finnlandi er eftirliti þannig fyrir komið að fjármálaeftirlitið hefur aðeins eftirlit með bönkum og verðbréfafyrirtækjum, en tryggingaeftirlitið hefur eftirlit með tryggingafélögum og lífeyrissjóðum. Fjármálaeftirlitið er stjórnunarlega tengt seðlabankanum og stofnanirnar deila stoðþjónustu og vinna markvisst saman að málefnum sem tengjast fjármálastöðugleika. Þetta er s.s. önnur leið til að ná fram hagkvæmni í rekstri, en einnig afleiðing af því að talið var eftir bankakreppu Finna í byrjun tíunda áratugarins að skort hefði á tengingu milli bankaeftirlitsins og seðlabankans. Í grein Taylor og Fleming í ársfjórðungsriti Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, Finance and Development, um sameinuð fjármálaeftirlit og lærdóm sem draga má af reynslu norrænna þjóða kemur fram að sameiningin þar sé almennt talin hafa heppnast mjög vel. Engin eftirsjá sé að fyrra skipulagi. Talið sé að sameining hafi fært fjármálaeftirlit í löndunum á hærra plan innan stjórnsýslunnar heldur en minni eftirlit höfðu hvert um sig. Sameinuðum eftirlitum hafi tekist að fjármagna sig betur heldur en minni eftirlitunum. Loks hafi stærri stofnanir getað boðið upp á meiri möguleika til starfsþróunar fyrir starfsfólk og því auðveldað stofnunum að laða til sín starfsfólk og halda í það. Taylor og Flemming ræða að aðstæður í öðrum löndum (þróunar- og umbreytingarlöndum) sem hyggja á sameiningu kunni að vera aðrar og það leiði til þess að sameiningar geti verið síður vel heppnaðar. Í þeim löndum þar sem áhersla hefur verið lögð á að efla bankaeftirlit umfram verðbréfa- og tryggingaeftirlit og bankaeftirlit hefur verið hluti af seðlabanka kann tilfærsla í sameinað eftirlit að draga úr möguleikum á að halda í starfsfólk þar sem fólk missir laun og stöðu sem almennt tengist seðlabanka. Þá kunni sameining við veikari tryggingaeftirlit og verðbréfamarkaðseftirlit að draga úr virðingu sameinaðs eftirlits frekar en að auka hana.

16.15.3.3 Ástæður sameiningar fjármálaeftirlits á Íslandi

Sameinað fjármálaeftirlit á Íslandi, Fjármálaeftirlitið, var stofnað árið 1999. Rök sem færð voru fyrir sameiningu bankaeftirlits Seðlabankans og Tryggingaeftirlitsins við stofnun FME.1999 voru þau að markalínur milli þátttakenda á fjármagnsmarkaði og afurða á markaðnum hefðu verið að mást út, bankar ættu tryggingafélög og verðbréfafyrirtæki væru rekin innan bankanna. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sagði: „Almennt má segja að eftirlit bankaeftirlits Seðlabanka Íslands hafi gefist vel. Eftir því sem umfang eftirlitsins hefur aukist og fleiri svið fjármagnsmarkaðarins hafa verið felld undir bankaeftirlitið má þó segja að þessi þáttur í starfsemi bankans hafi fjarlægst hið eiginlega hlutverk Seðlabankans. Rök eru fyrir því að eftirlit með innlánsstofnunum falli undir seðlabanka þar sem hann er lánveitandi til þrautavara. Önnur svið, svo sem verðbréfaviðskipti, lífeyrissjóðastarfsemi eða vátryggingastarfsemi, eru fjarlægari hlutverki bankans.“408 Einnig sagði: „Flest bendir til þess að sameinað eftirlit verði öruggara og árangursríkara en eftirlit fleiri aðskildra stofnana, þótt úr ýmsum ókostum megi bæta með samvinnu eftirlitsstofnana og upplýsingaflæði milli þeirra. Líklegt er að þróun næstu ára muni þrýsta enn á og auka þörfina á samræmdu eftirliti á einni hendi.“

16.15.3.4 Rök með og á móti sameinuðu fjármálaeftirliti

Töluvert hefur verið skrifað um kosti og galla sameinaðra eftirlita. Ekki er þó til mikið af samanburðarrannsóknum um efnið. Í grein Cihak og Podpiera frá 2006 er þó gerð tilraun til að nota upplýsingar um hversu vel eftirlitin fylgja viðurkenndum alþjóðlegum stöðlum sem mælikvarða á gæði eftirlitsins og bera svo saman gæði eftirlita eftir rekstrarformi, þ.e. eftir því hvort um sameinuð eftirlit er að ræða eða ekki.410 Niðurstaða þeirra er að gæði eftirlits séu meiri hjá sameinuðu eftirlitunum, en sá munur skýrist að mestu leyti af öðrum breytum heldur en skipulagi eftirlitsins. Þannig er tekjustig afgerandi breyta. Þá komast þeir að þeirri niðurstöðu að sameining eftirlita leiði ekki til marktækrar fækkunar á starfsfólki. Rök með sameinuðu eftirliti:

• Fjármálasamstæður þar sem stundaðar eru allar tegundir fjármálastarfsemi þarfnast sameiginlegs eftirlits.
• Betri nýting á fjármagni.
• Samræmdari framkvæmd eftirlits.
• Rök gegn sameinuðu eftirliti banka, verðbréfafyrirtækja, tryggingafélaga og lífeyrissjóða.
• Óþarfa samþjöppun valds.
• Aukin hætta á hagsmunaárekstrum.
• Getur leitt til þess skilnings að öryggisnetið sem fólgið er í lánveitanda til þrautavara nái til allra fjármálafyrirtækja (extension of the moral hazard problem).
• Erfitt getur verið að ná fram betri nýtingu á fjármagni með sameiningu eftirlita eingöngu, þ.e. ef löggjöf er ekki samræmd einnig.