16.1 Skipan eftirlits með fjármálastarfsemi
16.1.1 Inngangur
Rannsóknarnefnd Alþingis var með lögum nr. 142/2008 m.a. falið að leggja mat á hvernig staðið hefði verið að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum. Í þessum kafla verður fjallað um skipan eftirlits með fjármálastarfsemi og framkvæmd eftirlits Fjármálaeftirlitsins með viðskiptabönkum í aðdraganda bankahruns, en eftir því sem tilefni er til verður farið allt aftur til ársins 2002. Eftirliti hins opinbera með fjármálastarfsemi má í meginatriðum skipta í fernt – í þátt Alþingis, þátt ríkisstjórnar og ráðuneyta, starfsemi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Hér á eftir verður gerð stuttlega grein fyrir mismunandi hlutverki og úrræðum þessara stofnana að lögum. Þá verður stjórnsýslulegri stöðu, lagalegum úrræðum og rekstrargrundvelli Fjármálaeftirlitsins lýst auk þess sem framkvæmd og virkni eftirlitsstarfs stofnunarinnar verða gerð skil. Loks verður stjórnsýslulegri stöðu, úrræðum og eftirlitshlutverki Seðlabankans lýst. Eins og vikið er að í kafla 1 miðast skýrslan við þann lagagrundvöll sem var til staðar í október 2008 við fall bankanna. Þeim viðmiðum hefur einnig verið fylgt að nota starfstitla sem fólk hafði á þeim tíma og það sama gildir um nöfn ráðuneyta og stjórnvalda hafi þau breyst síðan.
16.1.2 Mismunandi hlutverk og úrræði stofnana að lögum
16.1.2.1 Alþingi
Alþingi er aðalhandhafi löggjafarvaldsins og meginhlutverk þess gagnvart fjármálamarkaðnum er þannig í reynd að setja þau lög sem um hann skulu gilda, innan þeirra marka sem stjórnarskráin heimilar, kjósi það á annan borð að lögbinda markaðinn. Í þessu sambandi er rétt að benda á að vegna EESsamningsins ber íslenska ríkið þjóðréttarlega skyldu til innleiðingar á ýmsum gerðum úr Evrópurétti, þ. á m. um starfsemi á fjármálamarkaði. Tilefni löggjafar sem Alþingi hefur sett um fjármálamarkaðinn á undanförnum árum má að mestu leyti rekja til slíkra innleiðinga. Rétt eins og að setning efnisreglna í lögum kemur í hlut Alþingis, ákveður Alþingi einnig skipan hins opinbera eftirlits með fjármálamarkaðnum, þ.e. hvaða stofnanir skuli sinna því eftirliti, hvaða heimildir og úrræði þær skuli hafa o.s.frv. Þá ákveður Alþingi á fjárlögum hverju sinni hvaða fjárveitingar stjórnvöld fá til rekstrar síns. Endanlegt ákvörðunarvald um rekstrartekjur Fjármálaeftirlitsins er í höndum Alþingis þar sem breytingar á eftirlitsgjaldi sem lagt er á fjármálafyrirtæki verða aðeins gerðar með breytingum á lögum.1 Þá ákveður Alþingi með lögum stöðu og starfsskilyrði Seðlabanka Íslands en í VII. kafla laga nr. 36/2001 er fjallað um ráðstöfun á hagnaði af rekstri bankans. Eins og ráða má af ákvæðum stjórnarskrárinnar og stjórnskipunarvenjum er Alþingi einnig ætlað að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu, þ. á m. ráðherrum og ríkisstjórn. Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár bera ráðherrar ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum og hefur Alþingi forræði á hinum lagalega grundvelli ábyrgðar þeirra, þ.e. ákveður ráðherraábyrgð með lögum og getur kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra.
16.1.2.2 Ríkisstjórn og ráðuneytin
Í 17. gr. stjórnarskrár kemur fram að halda skuli ráðherrafundi um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Einnig skuli halda ráðherrafund ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Þá kemur fram í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, að málefni sem bera á upp fyrir forseta til staðfestingar skuli áður tekið til meðferðar á ráðherrafundi. Þegar litið er til reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007, sem og þeirrar atburðarásar sem varð haustið 2008, er ljóst að það eru fyrst og fremst þrjú ráðuneyti sem þessi málefni vörðuðu – forsætisráðuneyti, viðskiptaráðuneyti og fjármálaráðuneyti.
16.1.2.3 Forsætisráðuneyti
Samkvæmt 12. og 14. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, eins og sú reglugerð hljóðaði á haustdögum 2008, fór forsætisráðuneytið meðal annars með mál er varða hagstjórn almennt, Seðlabanka Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðinn (IMF.3 Reglugerð nr. 3/2004, sem gilti á undan reglugerð nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands, var samhljóða arftaka sínum að þessu leyti.) Samkvæmt 22. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 þar til þeim var breytt með lögum nr. 98/2009, var yfirstjórn bankans í höndum forsætisráðherra og bankaráðs svo sem fyrir var mælt í lögunum en stjórn bankans að öðru leyti í höndum bankastjórnar.4 Forsætisráðherra skipaði þá þrjá bankastjóra sem sitja í bankastjórn, þ. á m. formann bankastjórnar, sbr. 23. gr. Þá skipaði forsætisráðherra samkvæmt 2. mgr. 21. gr. einn mann til að taka sæti í sjóðsráði Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Forsætisráðherra fór síðan með tiltekin bein hlutverk við yfirstjórn bankans samkvæmt lögunum. Þannig var heimild Seðlabankans til að lýsa yfir tölulegu markmiði um verðbólgu bundin skilyrði um „samþykki forsætisráðherra“, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. skyldi bankinn síðan ákveða hvaða stefna skuli gilda um ákvörðun á verðgildi íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum að „fengnu samþykki forsætisráðherra“. Þá áritaði forsætisráðherra endurskoðaðan ársreikning bankans samkvæmt 3. mgr. 33. gr. og gat samkvæmt 39. gr. sett reglugerð með nánari ákvæðum um framkvæmd einstakra ákvæða laganna. Hér skal einnig bent á hlutverk forsætisráðherra og forsætisráðuneytisins samkvæmt lögum um opinberar eftirlitsreglur nr. 27/1999. Samkvæmt 5. gr. laganna skal forsætisráðuneytið hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra og eftirlits á vegum hins opinbera, leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera og móta aðferðir við mat á opinberu eftirliti. Samkvæmt 6. gr. skipar forsætisráðherra nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laganna og samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skal hann setja nánari reglur um mat á eftirlitsreglum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja við undirbúning að setningu laga og reglna. Slíkar reglur hafa verið settar í reglugerð um eftirlitsreglur hins opinbera nr. 812/1999. Samkvæmt 8. gr. skal forsætisráðherra loks gefa Alþingi skýrslu um áhrif laganna og tengd atriði, að jafnaði á þriggja ára fresti. Þá skal tekið fram að einkavæðingarferli undanfarinna ára féll undir málefnasvið forsætisráðherra. Yfirstjórn þess var í höndum ríkisstjórnar og fjögurra manna ráðherranefndar sem í sátu forsætisráðherra, utanríkisráðherra, fjármálaráðherra og iðnaðar- og viðskiptaráðherra. Á vegum nefndarinnar starfaði framkvæmdanefnd um einkavæðingu sem annaðist undirbúning og samræmingu verkefna á sviði einkavæðingar.5 Þá skal nefnt að forsætisráðuneytið átti aðild að þeim samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað sem nánari grein verður gerð fyrir í köflum 19.2 og 19.4, og stýrði fulltrúi forsætisráðuneytisins starfi hópsins.
16.1.2.4 Viðskiptaráðuneyti
Samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 177/2007, eins og hún var á haustdögum 2008, fór viðskiptaráðuneytið meðal annars með mál er vörðuðu verslun og viðskipti með vöru og þjónustu, fjármálamarkað, vátryggingar og vátryggingastarfsemi, fjárfestingar erlendra aðila, samkeppnismál, hlutafélög, einkahlutafélög og önnur félög sem stunda atvinnurekstur, sbr. 1., 2., 4., 5. og 8. tölul. 13. gr. Viðskiptaráðherra var þannig sá ráðherra sem fór með málefni fjármálamarkaðarins (að undanskildum Seðlabankanum og lífeyrissjóðum) enda tíðum vísað til hans sem „bankamálaráðherra“.6 Þær öru breytingar sem orðið hafa á fjármálalöggjöfinni á undanförnum árum hafa verið gerðar að frumkvæði viðskiptaráðherra, þ.e. á grundvelli frumvarpa frá honum, sem tíðast hafa verið til að fylgja eftir innleiðingu á gerðum úr Evrópurétti. Hins vegar má segja að jafnt og þétt hafi dregið úr lögbundnu hlutverki ráðuneytisins í þeirri löggjöf. Til að mynda fór viðskiptaráðherra áður með veitingu og afturköllun starfsleyfa fjármálafyrirtækja, sjóða og skipulegra verðbréfamarkaða en þessi hlutverk hafa á undanförnum árum verið flutt til Fjármálaeftirlitsins, sbr. lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, lög um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði nr. 30/2003 og lög um kauphallir nr. 110/2007. Viðskiptaráðherra fer þó enn með tiltekið beint hlutverk samkvæmt lögunum auk þess sem hann gegnir veigamiklu hlutverki við frekari reglusetningu. Þannig er mjög víða í löggjöfinni mælt fyrir um skyldu eða heimild ráðherra til setningar reglna og reglugerða um tiltekin efni er varða fjármálamarkaðinn. Fjármálaeftirlitið heyrir undir viðskiptaráðherra, sbr. 3. málsl. 3. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998. Ráðherra skipar þriggja manna stjórn stofnunarinnar til fjögurra ára í senn, þ. á m. formann hennar, og ákveður þóknun stjórnarmanna. Fjármálaeftirlitið telst hins vegar til svonefndra sjálfstæðra ríkisstofnana í skilningi stjórnsýsluréttar, þ.e. ráðherra fer ekki með almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart stofnuninni. 7 Er þannig tekið fram í lögunum að yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins sé í höndum stjórnarinnar, hún ræður forstjóra þess og ákveður starfskjör hans og í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 87/1998 var sérstaklega tekið fram að ráðherra væri ekki ætlað vald til að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar eða til að endurskoða þær.8 Eftir breytingalög nr. 67/2006 stendur síðan berum orðum í 2. mgr. 18. gr. að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verði ekki skotið til ráðherra. Ráðherra skal þó setja nánari ákvæði um starfsemi Fjármálaeftirlitsins í reglugerð auk þess sem hann skal setja reglur um viðskipti stjórnarmanna, forstjóra og starfsmanna við eftirlitsskylda aðila. Í 16. gr. kemur loks fram að viðskiptaráðherra skuli árlega gera Alþingi grein fyrir starfsemi Fjármálaeftirlitsins að undangenginni skýrslu stofnunarinnar til ráðherra um starfsemina. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 99/1999 skal viðskiptaráðherra ennfremur leggja fram frumvarp til breytinga á eftirlitsgjaldi vegna eftirlits stofnunarinnar ef árleg skýrsla Fjármálaeftirlitsins um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs gefur tilefni til. Hér skal og bent á að viðskiptaráðherra fer með ýmis hlutverk samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta nr. 98/1999. Hann skipar tvo af sex stjórnarmönnum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, þ. á m. formann stjórnar, og skal stjórn sjóðsins gera ráðherra reglulega grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins. Samþykktir sjóðsins eru háðar samþykki ráðherra og ráðherra getur afturkallað starfsleyfi aðildarfyrirtækis sem ekki uppfyllir skyldur sínar gagnvart sjóðnum. Ráðherra fer einnig með framkvæmd laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992 og setur reglugerð um framkvæmd þeirra. Samkvæmt lögunum er honum heimilt að ákveða tilteknar takmarkanir á gjaldeyrisviðskiptum, auk þess sem Seðlabankinn hefur heimildir til annarra takmarkana „að höfðu samráði við viðskiptaráðuneytið“.9 Að endingu skal tekið fram að iðnaðar- og viðskiptaráðherra átti sæti í fjögurra manna ráðherranefndinni um einkavæðingu, sbr. umfjöllun um forsætisráðuneytið hér að framan. Þá átti viðskiptaráðuneytið einnig aðild að þeim samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað sem nánari grein verður gerð fyrir í köflum 19.2 og 19.4.
16.1.2.5 Fjármálaráðuneyti
Fjármálaráðuneytið fór, samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 177/2007, eins og hún var á haustdögum 2008, meðal annars með mál er vörðuðu fjármál og eignir ríkisins, skatta og aðrar ríkistekjur, lánsfjármál ríkissjóðs og ríkisábyrgðir, endurskoðendur og framkvæmd bókhalds- og ársreikningalaga, skráningu fyrirtækja og mat á þróun og horfum í efnahagsmálum. Fjármálaráðherra leggur fram frumvarp til fjárlaga skv. lögum nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Gert er ráð fyrir því í 33. gr. laganna að ófyrirséð atvik kunni að valda því að grípa þurfi til sérstakra fjárráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins og skuli þá leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Fjármálaráðherra fer með framkvæmd laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða nr. 129/1997 og veitir lífeyrissjóðum m.a. starfsleyfi, sbr. 25. og 56. gr. laganna, en lífeyrissjóðir heyra að öðru leyti undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Starfsleyfisveiting lífeyrissjóðanna hefur því ekki verið flutt til eftirlitsaðilans líkt og gert hefur verið með þau fjármálafyrirtæki sem heyra undir viðskiptaráðuneytið. Fjármálaráðherra fer einnig með ýmis hlutverk samkvæmt lögum um ársreikninga nr. 3/2006 og lögum um endurskoðendur nr. 79/2008, en ársreikningar og störf endurskoðenda hafa mikla þýðingu fyrir virkni fjármálamarkaðar. Hér verður ekki fjallað frekar um þau ýmsu verkefni sem fjármálaráðherra og ráðuneytinu eru falin í lögum en að endingu skal minnt á að fjármálaráðherra átti sæti í fjögurra manna ráðherranefnd um einkavæðingu, sbr. umfjöllun um forsætisráðuneytið hér að framan. Þá átti fjármálaráðuneytið einnig aðild að þeim samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað sem fyrr var nefndur.
16.1.2.6 Frumkvæðisskylda ráðherra
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er mælt svo fyrir að forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskránni og öðrum landslögum fari með framkvæmdarvaldið. Í 13. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið svo á að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt. Af þessum sökum er í íslenskri stjórnskipan á því byggt að ráðherrar, hver á sínu sviði, fari í reynd með æðstu yfirstjórn stjórnsýslunnar. Valdi fylgir ábyrgð og því er í 14. gr. stjórnarskrárinnar mælt svo fyrir að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þetta ákvæði er m.a. byggt á þeirri forsendu, eins og áður segir, að ráðherrar fari með yfirstjórn þeirra stjórnarmálefna sem undir þá heyra. Samkvæmt tillögu forsætisráðherra skipar forseti Íslands ráðherra, ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar. Að svo miklu leyti sem ekki er á annan veg mælt í lögum fara ráðherrar, hver á sínu sviði, með yfirstjórn þess málaflokks sem þeim er þannig að lögum falinn. Ráðherrar hafa rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til þingsályktana, sbr. 38. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi réttur er oft kallaður frumkvæðisréttur. Ásamt stjórnunarheimildum ráðherra, sem vikið er að hér næst á eftir, verður að telja frumkvæðisrétt ráðherra eitt af helstu og veigamestu úrræðum sem ráðherra hefur kost á að nýta sér vilji hann grípa til aðgerða og koma markmiðum til leiðar á málefnasviði sínu. Fyrir utan frumkvæðisréttinn birtist vald ráðherra og lagaleg ábyrgð einnig í þeim yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Í settum lögum hér á landi er ekki að finna á einum stað nánari afmörkun á inntaki þeirra almennu valdheimilda og skyldna sem felast í yfirstjórn ráðherra. Við nánari afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra verður því í hverju tilviki að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og þess samspils almennra stjórnunar heimilda sem ráðherra kunna að vera fengnar samkvæmt slíkum fyrirmælum og þeirra stjórntækja annarra sem þau gera ráð fyrir, t.d. í formi kærusambands eða staðfestingarheimilda ráðherra. Þá verður einnig að hafa í huga þær almennu reglur er gilda um störf ríkisstarfsmanna og embættismanna samkvæmt lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og þá einkum um valdheimildir ráðherra gagnvart forstöðumönnum undirstofnana sem birtast í fyrirmælum laganna um stjórnsýsluviðurlög gagnvart einstökum forstöðumönnum og öðrum starfsmönnum. Loks verður að gæta að samspili þeirra settu laga, sem að framan eru rakin, og almennra reglna um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra sem annars vegar verða leiddar af áðurgreindum grundvallarreglum stjórnarskrárinnar um skipan framkvæmdarvaldsins og hins vegar af venjum sem þróast hafa í starfsemi íslensku stjórnsýslunnar undanfarin ár og áratugi.10 Í lögum má finna mörg ákvæði sem byggja á því að ráðherra skuli hafa frumkvæði að því að beita tilteknum valdheimildum ef ákveðin skilyrði eða aðstæður skapast. Ráðherra hefur einnig ákveðna skyldu til að bregðast við að eigin frumkvæði í skjóli valdheimilda sinna sem æðsti yfirstjórnandi á málefnasviði sínu, enda þótt ekki sé með skýrum hætti mælt fyrir um það í lögum. Þótt ekki sé auðvelt að henda reiður á öllum þeim tilvikum sem hér geta fallið undir eru þó ákveðin svið augljósari en önnur. Þannig verður að telja að ráðherra beri ekki einvörðungu að kveða á um skiptingu ráðuneytis síns í skrifstofur og starfsdeildir og úthluta verkefnum, sbr. 7. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, heldur beri honum einnig að skipuleggja starfshætti þannig að tryggt sé að hann sé upplýstur um öll mikilvægustu álitaefni á málefnasviði sínu og að skýrar reglur gildi um hvaða stjórnarmálefni beri að leggja fyrir hann til afgreiðslu eða þurfi að öðru leyti atbeina hans til, sbr. 6. gr. laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð.11 Þá verður skipulagi og samskiptum við undirstofnanir að vera hagað með þeim hætti að hægt sé að hafa eftirlit með starfrækslu þeirra og eignum á þeirra vegum, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Við frekari afmörkun á frumkvæðisskyldu ráðherra til að grípa með raunhæfum og virkum hætti inn í starfsemi undirstofnunar skiptir máli hvort um viðvarandi ástand er að ræða, sem telja verður ólögmætt, þ. á m. að vísbendingar séu um að stofnun vanræki með kerfislægum hætti lögmælt markmið sem henni er ætlað að stefna að í störfum sínum, eða hvort um er að ræða afmörkuð tilvik. Þá þarf að líta til þess hvort slíkum tilvikum sé ætlaður ákveðinn farvegur að lögum. Ef fyrir liggur að skapast hafi viðvarandi ólögmætt ástand í starfsemi stofnunar kann að hvíla á ráðherra sú skylda að gera virkar ráðstafanir til að koma starfsemi hennar í lögmætt horf, enda sé ljóst að mati ráðuneytis að ráðstafanir forstöðumanns hafi ekki náð tilætluðum árangri. Athafnaskylda kann þannig að hvíla á hlutaðeigandi ráðherra til að gera nauðsynlegar ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna þannig að hinu ólögmæta ástandi sé aflétt. Í því sambandi verður að minna á að samkvæmt grundvallarreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar bera ráðherrar „ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum“. Á þessum grundvelli er eftirlitsskylda ráðherra síðan sérstaklega áréttuð í ofangreindri 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Í áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2009 er byggt á því að þessar grundvallarreglur myndu vart þjóna tilgangi sínum nema þær yrðu túlkaðar þannig að af þeim leiði tiltekin athafnaskylda ráðherra til að bregðast með virkum hætti við kerfislægum vanda í starfsemi undirstofnunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna eða eftir atvikum að taka beina afstöðu til einstakra tilvika þar sem skilyrði eru fyrir beinni aðkomu ráðherra. Í þessu sambandi verði að hafa í huga að yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra hafi það m.a. að markmiði að gera ráðherra kleift á grundvelli kerfislægra sjónarmiða um hagræði og skilvirkni í stjórnsýslu að sjá til þess að stofnun nái við slíkar aðstæður að fullnægja skyldum sínum og hlutverki að lögum.12 Í mörgum tilvikum verður framangreind frumkvæðisskylda þó ekki virk nema ráðherra fái upplýsingar sem veitt geta vísbendingar um ákveðin vandamál. 13 Hér eiga ekki einvörðungu undir mál sem eru svo alvarleg að refsing liggi við skv. b-lið 10. gr. laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð, en í ákvæðinu er vísað til þess að ráðherra hafi látið farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem afstýrt gat hættu á því að heill ríkisins væri stofnað í fyrirsjáanlega hættu, eða valdið því að slík framkvæmd fórst fyrir, heldur einnig önnur mál sem varðað geta aðra mikilsverða almannahagsmuni. Í því sambandi er þó rétt að minna á að fræðimenn hafa talið umrætt ákvæði b-liðar 10. gr. ráðherraábyrgðarlaganna hafa vítt gildissvið. Þannig áleit Ólafur Jóhannesson prófessor að þessi flokkur brota væri víðtækur og í hann féllu afbrot, þar sem ráðherra hefði brotið á móti þeim reglum sem krefjast mætti að hver góður og samviskusamur embættismaður fylgdi í embættisfærslu sinni, enda þótt framkvæmd væri ekki beinlínis lögboðin eða framkvæmdaleysi bannað að lögum.14 Þótt hér verði engin afstaða tekin til refsiákvæðis b-liðar 10. gr. er ljóst að þær óskráðu reglur, sem refsiákvæðið vísar til, eru mjög víðtækar. Síðustu áratugi hefur það færst í vöxt að stefnumótun ríkisstjórnar sé aðallega í höndum þeirra ráðherra sem eru formenn eða oddvitar þeirra flokka sem styðja ríkisstjórnina á Alþingi. Þótt stjórnskipun Íslands veiti ríkisstjórnum töluvert svigrúm til að ákveða verklag við pólitíska stefnumótun er þó ljóst að þegar kemur að hinni eiginlegu ákvörðun verður sá ráðherra, sem ábyrgð ber á henni að stjórnlögum, að taka hana. Varði ákvörðun verulega málefnasvið tiltekins ráðherra verður í samræmi við grunnreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar um einstaklingsbundið sjálfræði ráðherra að tryggja aðkomu þess ráðherra að málinu þannig að honum gefist kostur á að koma viðhorfum sínum og ráðuneytis síns að. Með því gefst hlutaðeigandi ráðherra einnig raunhæfur kostur á að leggja grunn að afstöðu sinni til fyrirhugaðrar ákvörðunar með því að nýta sér sérfræðiþekkingu og reynslu embættismanna og annarra sérfræðinga í ráðuneyti sínu. Ákvæði 17. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, er m.a. ætlað að gegna þessu hlutverki en þar er mælt svo fyrir að ráðherrafundi skuli halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Í þessu samhengi er rétt að minna á að skv. 3. og 7. gr. laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð ber sá ráðherra ábyrgð sem ritar undir stjórnarerindi, hvort sem það er gert með eða án atbeina forseta. Ráðherra sem hefur ráðið til ákvörðunarinnar ber einnig ábyrgð á henni skv. 3. gr. laganna. Þá bera ráðherrar ábyrgð á embættisathöfn á ráðherrafundi skv. 17. gr. stjórnarskrárinnar sem með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt hafa stuðlað að þeirri athöfn. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands felur forsætisráðherra starfsmanni forsætisráðuneytis að gegna störfum ritara ráðherrafunda. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal ritari skrá fundargerð ráðherrafundar í gerðabók, þegar ráðherrar hafa staðfest fundargerðina. Í ljósi framangreindra reglna sem gilda um ábyrgð ráðherra á stjórnarmálefnum getur skipt máli að haga ritun fundargerðar með þeim hætti að í ljós sé leitt hverjir hafa með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt stuðlað að hverri þeirri athöfn sem tekin er fyrir á ráðherrafundi.
16.1.2.7 Starfsskyldur embættismanna ráðuneyta
Samkvæmt 14. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er starfsmanni skylt að rækja starf sitt af alúð og samviskusemi. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. sömu laga er rétt að veita embættismanni lausn um stundarsakir ef hann hefur t.d. sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi. Inntak starfsskyldna embættismanna ráðuneyta endurspegla að hluta til þær starfsskyldur sem á ráðherra hvíla. Svo ráðherra geti rækt starfsskyldur sínar ber embættismönnum að veita honum upplýsingar og ráð sem honum er þörf á til að rækja starfa sinn. Í þessari skyldu felst annars vegar að veita upplýsingar og ráð að eigin frumkvæði um málefni sem hafa mikla þýðingu fyrir embættisfærslu ráðherra og hins vegar að halda ekki mikilvægum upplýsingum leyndum fyrir ráðherra.15 Þessi upplýsinga- og ráðgjafarskylda embættismanna lýtur ekki síst að málefnum sem ætla má eða fyrirsjáanlegt er að ráðherra þurfi að takast á við í störfum sínum á Alþingi.16 Einn þáttur í upplýsinga- og ráðgjafarskyldu embættismanna er að vara ráðherra við, þegar lagagrundvöllur eða forsendur fyrir pólitískri stefnumörkun hans orkar tvímælis. Þannig á ráðherra að fá nauðsynlegar upplýsingar til þess að geta skilið fyrirliggjandi aðstæður. Þessi þáttur upplýsingaog ráðgjafarskyldu embættismanna er til þess fallinn að sporna við því að stjórnsýsla ráðherra fari út fyrir ramma laga.17 Samkvæmt 15. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er starfsmanni skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Opinber starfsmaður sem synjar eða af ásettu ráði lætur farast fyrir að gera það sem honum er boðið á löglegan hátt skal sæta sektum eða fangelsi allt að einu ári skv. 140. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Ef fyrirmæli ráðherra til embættismanns eru augljóslega ólögleg er embættismanninum á hinn bóginn skylt að virða þau að vettugi.18 Í störfum sínum ber embættismönnum að fara að bæði skráðum og óskráðum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Eitt af því sem þar reynir á er hvernig staðið er að skráningu upplýsinga um erindi sem stjórnvöldum berast t.d. á fundum. Á sama hátt getur skipt máli að skrá niður og halda reiðu á samskiptum milli stjórnvalda um mikilvæg stjórnarmálefni svo og á slíkum samskiptum við stjórnvöld annarra ríkja.
16.1.2.8 Eftirlit ráðuneyta
Ráðuneytisstjórar stýra ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Eftirlitsheimildir ráðherra og ráðuneytis hans byggjast í meginatriðum á tvenns konar grundvelli. Annars vegar á grundvelli almennra yfirstjórnunarheimilda æðra stjórnvalds gagnvart lægra settu og hins vegar á sérstökum lagafyrirmælum um eftirlit. Stjórnsýsla ríkisins er stigskipt á þann hátt að æðri stjórnvöld hafa yfirstjórn og eftirlit með þeim stjórnvöldum sem lægra eru sett. Hafi stjórnvald stöðu lægra setts stjórnvalds gagnvart ákveðnum ráðherra leiðir af stjórnsýslusambandi þeirra að viðkomandi ráðherra hefur almennar eftirlitsheimildir gagnvart hlutaðeigandi stjórnvaldi, sé ekki á annan veg mælt í lögum. Til eru stjórnvöld sem fara með málefni á starfssviði ráðherra en er með lögum skipað til hliðar við þau stjórnvöld sem heyra undir yfirstjórnunarheimildir hans. Þessi stjórnvöld eru sjálfstæð í þeim skilningi að ráðherra fer ekki með almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart þeim. Af þeim sökum getur ráðherra ekki gefið þeim bindandi fyrirmæli um framkvæmd stjórnsýslu, nema hafa til þess sérstaka lagaheimild. Á sama hátt hefur ráðherra að jafnaði ekki annað eftirlit með störfum þessara stjórnvalda en leiðir af fyrirmælum laga. Í 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands er mælt svo fyrir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber og eignum á vegum þeirra stofnana. Þar sem lög nr. 73/1969, svo og reglugerð um Stjórnarráð Íslands, taka til allra stjórnarmálefna ríkisins, þ.m.t. þeirra sem heyra undir sjálfstæðar stofnanir og sjálfstæðar stjórnsýslunefndir, verður að ætla að eftirlitsskylda 9. gr. laga nr. 73/1969 taki til allra stjórnvalda. Orðalag 14. gr. stjórnarskrárinnar styður einnig þessa niðurstöðu.
16.1.2.9 Aðrir eftirlitsaðilar
Rétt er að taka fram að fleiri aðilar koma að eftirliti er snertir fjármálamarkaðinn hér á landi en að framan voru nefndir. Til að mynda fer Kauphöll Íslands með tiltekið eftirlitshlutverk sem kauphöll á grundvelli 21. gr. laga um kauphallir nr. 110/2007.20 auk þess sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að fela henni eftirlitsverkefni samkvæmt ákvæðum laga um verðbréfaviðskipti nr. 108/2007.21 Fjármálaeftirlitið og Kauphöllin hafa gert með sér samning um yfirlestur og staðfestingu tilboðsyfirlita, sem og samning um yfirlestur og staðfestingu lýsinga. Þá hafa þessir aðilar ritað undir yfirlýsingu um eftirlitsverkefni sem Fjármálaeftirlitið felur Kauphöllinni á grundvelli 138. gr. laga nr. 108/2007. Loks hefur Kauphöllin vitanlega eftirlit með því að hennar eigin reglum sé fylgt.
