15.7 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Í kjölfar aðildar Íslands að EES-samningnum voru starfsheimildir íslenskra lánastofnana og þar með fjármálafyrirtækja rýmkaðar verulega. Þetta var gert samhliða því að tilskipanir Evrópusambandsins um fjármálamarkaðinn voru innleiddar í íslenskan rétt en þær tilskipanir fólu almennt í sér lágmarkssamræmingu á tilteknum atriðum sem snertu stofnun og rekstur lánastofnana ásamt meginreglunni um gagnkvæma viðurkenningu. Tilskipanirnar bönnuðu hins vegar aðildarríkjunum ekki að viðhalda eða setja sér strangari reglur en þar var kveðið á um gagnvart lánastofnunum í viðkomandi heimaríki enda væru þá uppfyllt ákveðin meginsjónarmið sem reglur Evrópusambandsins og EES-samningsins gera kröfu um. Í úttekt sem unnin var fyrir rannsóknarnefndina um innleiðingu gerða samkvæmt EES-samningnum á sviði fjármálaþjónustu í íslenskan rétt, og birt er sem viðauki 6 með rafrænni útgáfu skýrslunnar, kemur fram að hér á landi var almennt ekki valin sú leið að nota það svigrúm sem leiðir af gerðunum, þ.m.t. tilskipunum, til setja strangari reglur um starfsheimildir fjármálafyrirtækja. Ljóst er af skýringum sem fram komu á Alþingi þegar framangreindar breytingar voru gerðar á lögum að þar réðu fyrst og fremst sjónarmið um að bæta samkeppnisstöðu íslensku fjármálafyrirtækjanna á Evrópska efnahagssvæðinu og skapa þannig einsleitni og gagnkvæm starfsskilyrði fyrir fjármálafyrirtæki. EES-samningurinn opnaði erlendum fyrirtækjum leið til að bjóða upp á fjármálaþjónustu hér á landi og íslensku fyrirtækin gátu hafið starfsemi í aðildarríkjum samningsins, t.d. með stofnun útibúa. Við samningu ákvæða frumvarps til íslensku laganna var einnig höfð hliðsjón af löggjöf nágrannalandanna, einkum Danmerkur. Þegar lagareglur um fjármálamarkaðinn og starfsheimildir fyrirtækja á þeim markaði voru til umræðu á Alþingi 2007 voru áfram sett fram sjónarmið um að draga þyrfti sem mest úr séríslenskum ákvæðum. Það var hluti af hinni pólitísku stefnumörkun stjórnvalda um það hvaða lagaumhverfi þau vildu búa innlendum lánastofnunum innan þess ramma sem reglur Evrópusambandsins og EES-samningsins settu. Eins og að framan er getið veittu reglur Evrópusambandsins aðildarríkjunum ákveðið svigrúm í því efni. Rannsóknarnefndin bendir á að af þeirri stefnu sem fylgt hefur verið við undirbúning og samþykkt breyttra laga um starfsheimildir fjármálafyrirtækja á Íslandi vegna aðildar að EES-samningnum leiddi að áherslan var ekki á hvort tilefni væri til og heimildir væru innan ramma tilskipana Evrópusambandsins til að taka mið að þeim aðstæðum á Íslandi sem væru sérstakar og á annan veg en í þeim nágrannalöndum sem fyrirmyndir að löggjöfinni voru sóttar til. Þar var bæði um að ræða atriði sem lutu að hlut og áhrifum þessarar starfsemi innan íslenska efnahagskerfisins og sérstöðu í íslensku viðskiptalífi eins og hættu á að náin hagsmunatengsl og samþjöppun eignarhalds leiddi til kerfislegrar áhættu og hagsmunaárekstra. Þótt starfsumhverfi og umsvif íslensku bankanna og fjármálafyrirtækjanna hafi á þeim tíma þegar þessar breytingar komu fyrst til samhliða aðild Íslands að EES-samningnum verið önnur heldur en varð á síðustu árum verður í þessu sambandi að hafa í huga að umrædd löggjöf hefur og gat komið til endurskoðunar á Alþingi í ljósi breyttra aðstæðna. Athuganir nefndarinnar sýna að sú almenna þróun í löggjöf og starfsheimildum fjármálafyrirtækja sem varð hér á landi átti sér einnig stað í næstu nágrannalöndum á Evrópska efnahagssvæðinu og þá samhliða þróun innri markaðar Evrópusambandsins og alþjóðavæðingar fjármálakerfisins. Það getur hins vegar verið munur á hvernig lagareglur um einstök atriði og framkvæmd þeirra hefur þróast í þessum löndum. Rannsóknarnefndin tók sérstaklega til athugunar hvernig starfsheimildir lánastofnana varðandi sjö tiltekin atriði hefðu breyst í kjölfar aðildar Íslands að EES-samningnum. Fyrsta breytingin fólst í auknum heimildum lánastofnana til að fjárfesta í ótengdum atvinnurekstri, önnur í auknum heimildum til lánafyrirgreiðslu til stjórnenda, þriðja í auknum heimildum til að fjárfesta í fasteignum og félögum um fasteignir, sú fjórða í auknum heimildum til að veita lán til kaupa á eigin hlutum, sú fimmta í minni kröfum um rekstrarfyrirkomulag verðbréfafyrirtækja, sú sjötta í auknum heimildum til að reka vátryggingafélög og sú sjöunda í auknum heimildum til að fara með eignarhluti í öðrum lánastofnunum. Í öllum þessum tilvikum voru reglurnar rýmkaðar og athafnafrelsi lánastofnana aukið verulega. Lágmarkskröfur tilskipana Evrópusambandsins um starfsemi lánastofnana fjölluðu ekki beinlínis um þessar auknu starfsheimildir. Íslandi var því ekki skylt vegna EES-samningsins að auka starfsheimildir innlendra lánastofnana á þennan hátt, heldur var af samkeppnisástæðum talið nauðsynlegt að löggjöfin yrði sambærileg um þessi atriði og í helstu nágrannalöndunum. Athuganir rannsóknarnefndarinnar á starfsemi íslensku bankanna benda til þess að þessar auknu starfsheimildir hafi orðið til að auka verulega áhættu í rekstri bankanna. Sérstaka athygli vekur að frelsi lánastofnana til að stunda áhættusamari fjárfestingar var aukið umtalsvert á þessu tímabili og þá meðal annars með því að heimila fjárfestingarbankastarfsemi samhliða hefðbundinni starfsemi viðskiptabanka án þess að svigrúmi til aukinnar áhættutöku hafi um leið fylgt fullnægjandi aðhald og kröfur um aukið eigið fé. Meðal annars af þeim sökum voru fjármálafyrirtækin illa í stakk búin til að mæta þeim erfiðleikum sem upp komu á alþjóðlegum fjármálamörkuðum árið 2008. Við athuganir rannsóknarnefndarinnar á útlánum og starfsemi lánastofnana kom fram að ýmsar þær breytingar sem orðið höfðu á formi útlána og skjalagerð af því tilefni á síðustu árum urðu til þess að auka áhættu í rekstri þessara fyrirtækja. Þannig mátti greina tilhneigingu hjá lánastofnunum til að draga úr notkun skuldabréfa sem útlánaforms en þess í stað fóru þær í auknum mæli að notast við lánasamninga í útlánum sínum sem jók hins vegar umtalsvert fullnustuáhættu þeirra þar sem slíkir samningar nutu að lögum ekki sama réttar og skuldabréf um innheimtuhagræði og hraðari málsmeðferð. Aukin notkun lánasamninga og annarra gagnkvæmra samninga í margvíslegum viðskiptum lánastofnana við viðskiptamenn urðu einnig til þess að draga úr notkun á stöðluðum útlánaformum. Þar með jókst hættan á mistökum við skjalagerðina og að slíkir annmarkar á skuldaskjölum torvelduðu endurheimtur á útlánum. Það vekur athygli að þegar leitað var skýringa hjá starfsfólki bankanna á því hvers vegna hlutur lánasamninga hefði aukist á kostnað hefðbundinna skuldabréfa í útlánastarfsemi bankanna var því gjarnan svarað til að með því hefðu lántakendur sparað sér að greiða stimpilgjald til ríkissjóðs samkvæmt lögum nr. 36/1978. Þarna er því dæmi um hvernig skattlagning af hálfu ríkisins hefur áhrif á það hvaða form skjala er notað um skuldbindingar lántaka sem aftur dregur síðan úr hagræði lánveitanda við innheimtu komi til vanskila og eykur áhættu í starfsemi bankanna. Annað dæmi um aukna áhættu sem leiddi af formi útlána síðustu árin var aukning í lánum til svonefndra eignarhaldsfélaga og þá í stað þess að lánað væri t.d. beint til rekstrarfélaga eða einstaklinga. Lánveitingar til eign arhaldsfélaga jukust jafnt og þétt síðustu árin og námu í apríl 2008 46% af heildarútlánum bankanna. Lán til slíkra félaga eru almennt áhættumeiri en lán til fyrirtækja sem stunda hefðbundinn rekstur í formi framleiðslu eða þjónustu. Aukin áhætta liggur einkum í því að rekstrartekjur eignarhaldsfélaga eru oft óstöðugar þar sem þær byggjast á hugsanlegum arðgreiðslum frá undirliggjandi eignum eða eftir atvikum sölu þeirra. Þegar lán eru veitt til eignarhaldsfélaga reynir sérstaklega á að þess sé gætt af hálfu lánastofnunar að kalla eftir nægilega öruggum tryggingum og gera aðrar ráðstafanir til að tryggja rétt lánastofnunar til undirliggjandi eigna ásamt því að tryggja tilvist þeirra ef til vanskila kemur. Rannsóknarnefndin telur í ljósi þeirra athugana sem hún hefur gert að á hafi skort að þessa væri nægjanlega gætt af hálfu lánastofnana. Þar við bættist að lán til eignarhaldsfélaga voru að stórum hluta til veitt sem eingreiðslulán eða svonefnd kúlulán þannig að oftast reyndi ekki á greiðslugetu lántaka og þar með möguleg innheimtuúrræði fyrr en við lok lánstíma. Rannsóknarnefndin telur ljóst af athugunum sínum á útlánum bankanna til eignarhaldsfélaga að í ýmsum tilvikum hafi ekki verið nýttir þeir möguleikar sem bankarnir áttu að hafa til að tryggja betur stöðu sína ef til vanskila kæmi á lánum til eignarhaldsfélaga. Hér hefur nefndin í huga þau lögfræðilegu atriði sem huga þurfti að við þessar lánveitingar og gátu haft áhrif á áhættu lánastofnunar vegna þeirra en að auki koma svo til önnur atriði sem þarna höfðu áhrif til að auka áhættu lánastofnana vegna þessara lána og fjallað er nánar um í kafla 8.0 og fleiri köflum skýrslunnar, einkum að því er varðar lánveitingar til kaupa á hlutabréfum. Þrátt fyrir að yfirvöld í því aðildarríki Evrópusambandsins/EESsamningsins þar sem fjármálafyrirtæki hefur heimilisfesti, heimaríki, fari almennt með eftirlit með starfsemi útibúa fjármálafyrirtækis í öðru aðildarríki er í tilskipun Evrópusambandsins 2006/48/EB kveðið á um tilteknar valdheimildir yfirvalda þess ríkis þar sem útibúið er staðsett, gistiríkis, til eftirlits og inngripa í starfsemi útibúsins. Þannig bera yfirvöld í gistiríki ábyrgð á að framfylgja eigin peningamálastefnu og hafa eftirlit með lausafjárstöðu útibús. Yfirvöld gistiríkis og heimaríkis skulu hins vegar vinna náið saman að eftirliti með útibúi, m.a. að því er varðar lausafjárstöðu og innstæðutryggingar. Gistiríki geta framkvæmt vettvangsrannsóknir og geta stöðvað og refsað fyrir brot innan eigin lögsögu. Þá geta yfirvöld gistiríkis alltaf, án samráðs við yfirvöld heimaríkis, gripið til varúðarráðstafana, með vísan til neyðarsjónarmiða, til þess að verja hagsmuni innstæðueigenda, fjárfesta og annarra sem veitt er þjónusta, sbr. 33. gr. tilskipunarinnar, svo og stöðvað eða refsað fjármálafyrirtækinu ef starfsemi þess brýtur í bága við reglur sem byggjast á sjónarmiðum um almannahagsmuni, sbr. 31. gr. tilskipunarinnar. Þessar reglur tilskipunar 2006/48/EB gátu meðal annars haft þýðingu þegar kom að eftirliti fjármálaeftirlitanna í Bretlandi og Hollandi.með útibúum íslensku bankanna í þessum löndum en nánar er fjallað um aðkomu þeirra að útibúum Landsbankans í kafla 18.0.